Marietta KARAMANLI « Le point sur la création d’un parquet européen, institution nécessaire à la poursuite des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union et des Etats et à celles constitutives de crimes graves transfrontaliers »

mardi 20 août 2013

Le 17 juillet 2013, je suis intervenue devant la commission des lois de l’Assemblée Nationale à laquelle j’appartiens et pour laquelle j’assure, avec un collègue de l’UMP, la « veille » européenne c’est-à-dire le suivi des textes de l’Union Européenne qui s’appliqueront directement ou devront être transposés dans notre législation.
A ce titre, j’ai fait part de mon intervention devant la conférence interparlementaire organisée le 20 juin à Bruxelles sur la création d’un parquet européen.
Il s’agit en l’espèce de créer un parquet au niveau des instances de l’Union qui pourra poursuivre de sa propre initiative les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union (PIF) ou de l’étendre, et selon la position que je défends, à celles constitutives d’une criminalité grave ayant une dimension transfrontière.
Je défends aussi le principe d’un parquet collégial. Comme je l’ai expliqué la collégialité est mieux à même de garantir l’efficacité du parquet composé de représentants des et dans les États membres, avec un statut leur conférant une position autonome.
Parmi les autres points de mon intervention figuraient le droit applicable et le contrôle juridictionnel sur les actes de ce Parquet.
Pour le droit applicable l’option la plus réaliste serait de renvoyer, autant que possible, au droit national (procédural) des États membres. Parallèlement il serait possible de progresser sur la question de l’admissibilité des preuves obtenues à l’étranger et de construire un corps de principes et des textes au fur et à mesure. Concernant le contrôle juridictionnel, il pourrait être exercé soit par une juridiction spécialisée ad hoc, créée sur le fondement de l’article 257 du Traité de de l’Union, soit par une chambre spécialisée créée au sein de la Cour Justice de l’UE.
Une proposition de règlement de la Commission européenne, a été déposée et une négociation va s’engager entre Etats. Compte tenu de l’impossibilité de parvenir à un accord unanime sur la création d’un parquet européen, plusieurs États membres, en particulier le Royaume-Uni et l’Irlande, y étant opposés, elle passera probablement par une coopération renforcée. Le groupe de travail créé par la France et l’Allemagne, qui comprend désormais treize États membres et a vocation à s’élargir, préfigure sans doute cette coopération renforcée ou un « noyau dur » d’États membres qui porteront le projet d’un parquet européen collégial.
J’ai suggéré que la commission des lois se prononce assez rapidement sur la proposition de règlement
Le Président de la commission des lois a, par ailleurs, rendu hommage au travail accompli et notamment à celui fait dans le cadre de la commission mixte paritaire (CMP) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l’Union européenne et des engagements internationaux de la France. Je reviendrai dans un prochain article sur ce projet aujourd’hui adopté.

Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, Mercredi 17 juillet 2013, Séance de 10 heures
€“ Communication de Mme Marietta Karamanli et de M. Guy Geoffroy, rapporteurs chargés de la veille européenne
La Commission en vient à la communication de Mme Marietta Karamanli et de M. Guy Geoffroy, rapporteurs chargés de la veille européenne.
M. le président Jean-Jacques Urvoas.

Au préalable, je félicite Mme Karamanli pour le travail qu’elle a accompli dans le cadre de la commission mixte paritaire (CMP) chargée hier soir de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l’Union européenne et des engagements internationaux de la France. Les points de vue de l’Assemblée nationale et du Sénat divergeaient très sensiblement sur ce texte, en particulier au sujet de la suppression du délit d’offense au chef de l’État et de la répression de l’esclavage. Les propositions de notre Commission ont été à l’origine des huit compromis rédactionnels finalement retenus par la CMP. Ce résultat doit beaucoup à l’habileté de Mme Karamanli et à sa maîtrise technique du dossier.

Mme Marietta Karamanli, rapporteure chargée de la veille européenne.

Je vous remercie, monsieur le président. De mon côté, j’ai beaucoup appris et remercie la Commission de sa confiance. On pense souvent que le rapporteur n’a aucune marge de manÅ“uvre lorsqu’il s’agit de transposer des textes européens ou internationaux en droit français. Nous avons prouvé le contraire. Le travail très constructif de la Commission a permis une grande avancée : une fois le texte définitivement adopté par les deux chambres, nous disposerons, dans notre code pénal, de définitions des crimes d’esclavage et de servitude, sur lesquelles la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) pourra s’appuyer. Très peu de pays ont en effet tenté de définir ces crimes.
J’en viens à la création d’un parquet européen, sujet que je suis depuis longtemps avec M. Geoffroy au sein de notre Commission et que j’ai suivi auparavant au sein de la commission des Affaires européennes.
Je vais vous rendre compte de la conférence interparlementaire à laquelle j’ai participé le 20 juin dernier à Bruxelles.
Organisée par la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures et la commission des affaires juridiques du Parlement européen, elle a permis aux parlementaires européens et nationaux d’échanger leurs points de vue sur la mise en Å“uvre du programme de Stockholm, adopté par le Conseil européen du 11 décembre 2009, qui fixe la feuille de route de l’Union européenne dans le domaine de la justice, de la liberté et de la sécurité pour la période de 2010 à 2014. La conférence portait uniquement sur un aspect de ce programme : la coopération policière et judiciaire. Les autres aspects €“ les questions d’immigration ou d’asile, par exemple €“ feront certainement l’objet d’autres réunions.
La coopération policière et judiciaire est une question d’actualité : la Commission européenne publie aujourd’hui même une proposition de règlement relative à l’établissement d’un parquet européen.
Au cours de la conférence, j’ai rappelé le travail réalisé par les deux chambres du Parlement français et le soutien résolu qu’elles ont apporté à la création d’un parquet européen, qui représenterait une avancée considérable pour l’Europe de la justice. L’Assemblée nationale a ainsi adopté deux résolutions appelant à la création d’un tel parquet : la première, il y a plus de dix ans, en 2002 ; la seconde en aoà»t 2011, à mon initiative et à celle de M. Geoffroy. L’Assemblée nationale a également été à l’origine d’une saisine du Conseil d’État par le Premier ministre, qui a conduit à la remise d’une étude très approfondie sur le sujet en 2011.
De plus, j’ai souligné que le Gouvernement français était également favorable à la création d’un parquet européen. La France et l’Allemagne ont créé sur ce sujet un groupe de travail, rejoint par une dizaine d’autres États membres. La position commune issue des travaux de ce groupe a été transmise à la Commission européenne en mars 2013.
La création d’un parquet européen soulève de très nombreuses questions.
Au cours de mon intervention lors de cette conférence, j’ai insisté sur les plus importantes d’entre elles et présenté la position franco-allemande, qui est partagée par plusieurs États membres mais diffère sensiblement des intentions de la Commission européenne.
L’une des premières questions à trancher est celle de la compétence matérielle du parquet européen. Convient-il de la limiter à la protection des intérêts financiers de l’Union (PIF) ou de l’étendre, dès l’origine ou ultérieurement, à tout ou partie de la « lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière », comme le permet l’article 86, paragraphe 4, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) ? Pour sa part, l’Assemblée nationale s’est clairement prononcée en faveur d’un parquet européen compétent, dès l’origine, en matière de lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière. En effet, comment ne pas voir l’intérêt d’un parquet européen qui serait compétent en matière de lutte contre le terrorisme, contre la traite des êtres humains, contre la cybercriminalité, contre la criminalité organisée et transfrontalière ?
Il conviendra d’opérer un deuxième choix : le parquet aura-t-il ou non un caractère collégial ? En d’autres termes, est-il préférable de créer un procureur européen unique, assisté de délégués nationaux le représentant dans chacun des États membres, ou un parquet européen collégial ? La première option a la faveur de la Commission européenne. La collégialité nuirait, selon elle, à l’efficacité et à la réactivité du parquet dans la conduite des enquêtes. C’est là son principal argument.
L’Assemblée nationale et, plus largement, les autorités françaises ne partagent pas ce point de vue : nous nous sommes prononcés depuis longtemps, indépendamment de la couleur du Gouvernement, en faveur d’un parquet européen collégial. En effet, la collégialité est mieux à même de garantir l’efficacité du parquet, car elle lui assurera un ancrage fort dans les États membres : le parquet ne sera efficace que s’il est pleinement intégré et accepté dans les ordres judiciaires internes des États. Quant aux représentants du parquet dans les États membres, ils devront disposer d’un statut qui leur confèrera une véritable légitimité, ce qui ne sera pas le cas s’ils sont de simples adjoints du procureur européen, soumis à sa seule hiérarchie.
En outre, la collégialité n’est en rien incompatible avec la réactivité. Le collège pourra en effet être présidé par un « chef du parquet européen » élu par ses membres, qui agira comme un primus inter pares. L’ouverture des enquêtes, l’engagement des poursuites ou le classement sans suite pourront être décidés par une formation restreinte composée de trois membres, désignés par roulement. Le choix des juridictions de renvoi pourra être opéré de la même manière. Le groupe de travail piloté par la France et l’Allemagne a proposé des dispositifs concrets qui permettent à un parquet collégial de fonctionner.
Enfin, la collégialité est imposée par le TFUE lui-même : l’article 86 de celui-ci stipule que le parquet européen devra être créé « à partir d’Eurojust », organisme qui dispose déjà d’une structure collégiale. J’ai rappelé tous ces arguments lors de la conférence. Ils ont recueilli l’assentiment de nombreux parlementaires nationaux présents.
Le mode de nomination et le statut des membres du parquet européen constituent un troisième sujet important. Sur ce point, il convient de s’inspirer des solutions retenues pour les juges et les avocats généraux de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). Les membres du parquet devront bénéficier des mêmes garanties d’indépendance et des mêmes immunités que ceux de la CJUE. Ils devront respecter les mêmes règles d’incompatibilité et remplir les conditions requises pour occuper les fonctions de juge ou de procureur dans leur État d’origine. J’ai également rappelé ces éléments. Par ailleurs, il serait utile qu’un comité, qui pourrait être celui qui est déjà compétent pour la nomination des membres de la CJUE, rende un avis sur l’adéquation des candidats aux fonctions de membre du parquet. La réflexion sur ces questions doit se poursuivre, à partir des modèles que constituent la CJUE et la CEDH.
Il conviendra d’opérer un choix délicat sur un quatrième point : le droit applicable par le parquet européen. L’option la plus réaliste serait de renvoyer, le plus souvent possible, au droit national des États membres : à celui de l’État dans lequel les investigations seront réalisées s’agissant des règles procédurales ; à celui de l’État dans lequel le dossier aura été renvoyé s’agissant des poursuites et de la phase de jugement. Pour sa part, la Commission européenne estime qu’il convient de constituer, au préalable, un corpus procédural complet, s’inspirant, par exemple, des « règles modèles » élaborées sous la direction de Mme Katalin Ligeti, professeure de droit pénal à l’université du Luxembourg. Cependant, cela risquerait de retarder considérablement la création du parquet européen. Le groupe de travail préconise plutôt de progresser sur la question de l’admissibilité des preuves obtenues à l’étranger et de construire un corpus procédural au fur et à mesure, en utilisant au besoin les travaux universitaires.
De plus, il conviendra de rapprocher progressivement les législations en matière d’incriminations et de sanctions, pour éviter le forum shopping, c’est-à-dire le choix de la juridiction de renvoi en fonction, par exemple, de la gravité des peines encourues. À cet égard, l’article 83 du TFUE prévoit que le Parlement et le Conseil peuvent établir des « règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions dans des domaines de criminalité particulièrement graves revêtant une dimension transfrontalière ».
La cinquième et dernière question que j’ai évoquée au cours de la conférence est celle du contrôle juridictionnel des actes du parquet européen. Sur ce point, l’article 86, paragraphe 3, du TFUE constitue une lex specialis : il permet de déroger à la règle générale qui réserve le contrôle juridictionnel des actes des organes de l’Union à la CJUE. Il n’est donc pas exclu que le contrôle juridictionnel des actes du parquet européen relève des juridictions nationales. Toutefois, certains actes du parquet européen, tels que la décision de renvoi devant la juridiction de jugement, devront être contrôlés par la CJUE. En effet, il serait très discutable de confier au seul juge national la tâche de contrôler ou d’autoriser l’ensemble des actes coercitifs du parquet européen : cela rendrait son travail très difficile s’agissant des affaires revêtant une dimension transnationale.
En revanche, si le parquet avait, sans possibilité de recours, le pouvoir de renvoyer une affaire devant les tribunaux de l’État où celle-ci a le plus ou le moins de chances d’aboutir à une condamnation, cela risquerait de porter atteinte à l’égalité entre les justiciables à l’échelle européenne.
En définitive, le contrôle juridictionnel des actes du parquet pourrait être exercé soit par une juridiction spécialisée ad hoc, créée sur le fondement de l’article 257 du TFUE, soit par une chambre spécialisée créée au sein de la CJUE €“ la Cour comporte en effet peu de spécialistes du droit pénal et devrait donc combler ce vide. La première solution serait plus coà»teuse, mais mérite d’être étudiée avec soin.
Plusieurs intervenants ont pris la parole après moi : M. Giovanni Kessler, directeur général de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) ; le membre autrichien d’Eurojust ; le président de 1’Association européenne des avocats pénalistes €“ European Criminal Bar Association €“ ; une dizaine d’autres parlementaires.
Le directeur général de l’OLAF a, sans surprise, rappelé la préférence de la Commission européenne pour un procureur européen unique, au motif que la collégialité serait incompatible avec l’indépendance. Cet argument paraît pour le moins surprenant et, même, difficilement acceptable : la plupart des juridictions sont collégiales et la collégialité constitue une garantie juridictionnelle. En effet, les délibérations à égalité entre juges permettent de rechercher la solution la plus juste dans le respect du droit.
Au cours du débat, plusieurs collègues parlementaires €“ en particulier allemand, polonais et hollandais €“ ont insisté sur la nécessité d’un contrôle juridictionnel efficace des actes du parquet européen. Ils ont en outre soulevé la question du droit applicable aux actes d’investigation et de la compétence du parquet européen : doit-elle être exclusive ou complémentaire de celle des parquets nationaux ? Ces questions restent en effet à discuter.
Avec le dépôt, ce jour, de la proposition de règlement de la Commission européenne, une négociation longue et difficile va s’engager.
Compte tenu de l’impossibilité de parvenir à un accord unanime sur la création d’un parquet européen €“ plusieurs États membres, en particulier le Royaume-Uni et l’Irlande, y sont résolument opposés €“, elle passera probablement par une coopération renforcée. Le groupe de travail créé par la France et l’Allemagne, qui comprend désormais treize États membres et a vocation à s’élargir, préfigure sans doute cette coopération renforcée ou un « noyau dur » d’États membres qui porteront le projet d’un parquet européen collégial.
Compte tenu de l’importance du sujet et de son actualité, il serait opportun que l’Assemblée nationale prenne position sur la proposition de règlement de la Commission européenne, à l’automne prochain, en adoptant une résolution, idéalement en séance publique afin de lui donner davantage de poids. Nous devons affirmer clairement la position franco-allemande, soutenue par plusieurs autres États membres. La création d’un parquet européen est indispensable pour lutter contre la criminalité transfrontalière.

M. le président Jean-Jacques Urvoas.

Il serait en effet pertinent de débattre d’une proposition de résolution européenne en séance publique à la rentrée.
M. Guy Geoffroy, rapporteur chargé de la veille européenne. Mme Karamanli a fait un point très actualisé sur la création d’un parquet européen. En ma double qualité de co-rapporteur de la veille européenne au sein de cette Commission et d’auteur ou de co-auteur d’un grand nombre de résolutions européennes, je partage à tout point de vue son analyse.
Les initiatives prises par notre assemblée sur ce sujet ont toujours été relayées par les gouvernements successifs et ont eu un impact non négligeable à l’échelle européenne. J’y insiste : le travail que nous réalisons depuis plus de dix ans compte. De même, la résolution européenne que nous préparerons ensemble et que nous adopterons à l’automne, probablement à l’unanimité, aura un poids important. Il convient d’accompagner la dynamique engagée par la France et l’Allemagne, qui devrait se traduire par l’instauration d’une coopération renforcée.
À l’origine, peu de temps après la création d’Eurojust, la Commission européenne avait proposé la création ex nihilo d’un procureur européen chargé exclusivement de la lutte contre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. D’emblée, l’Assemblée nationale avait adopté une position assez différente, en proposant un objectif beaucoup plus large : la lutte contre la criminalité transnationale. Les sommes en jeu allaient à l’époque du simple au centuple : les infractions contre les intérêts financiers de l’Union représentaient 1 à 1,5 milliard d’euros, alors que les revenus de la criminalité transnationale à l’échelle de l’Union à quinze étaient estimés à plus de 100 milliards d’euros. Par ailleurs, la France et l’Allemagne souhaitaient créer le parquet européen à partir d’Eurojust.
Aujourd’hui, la position franco-allemande, à la fois plus ambitieuse et plus pragmatique, est bien établie, malgré les réticences de l’OLAF, qui souhaite visiblement conserver ses pouvoirs. Conformément au projet initial de la Commission européenne, l’OLAF plaide pour un procureur unique, au nom d’une efficacité supérieure qui n’est cependant pas démontrée. Nous préconisons au contraire la création d’un parquet collégial à partir d’Eurojust. Comme nous l’avons rappelé dans nos résolutions, le traité de Lisbonne a entériné cette démarche : la création du parquet européen résultera de l’extension des attributions d’Eurojust ; sa compétence, initialement limitée à la défense des intérêts financiers de l’Union, pourra être étendue à la criminalité transnationale.
La Commission européenne présente aujourd’hui même un nouveau projet, sur lequel je suggère de ne pas trop tarder à nous prononcer, d’autant que notre message aura une véritable portée.
Certes, on peut avoir le sentiment que les choses ne progressent pas assez vite : la question est sur la table depuis onze ans. Mais beaucoup d’étapes ont été franchies et le sujet est aujourd’hui mà»r : plusieurs États membres souhaitent avancer ; les divergences entre la Commission européenne et les États sont désormais surmontables.
N’oublions pas que le traité de Lisbonne permet aux parlements nationaux et au Parlement européen de peser davantage dans la prise de décision et d’apporter leur appui à un groupe d’États membres qui souhaitent instaurer une coopération renforcée. Je suis raisonnablement confiant et optimiste. Donnons les moyens au Gouvernement de poursuivre le travail engagé en le soutenant fermement sur ce sujet.

M. Alain Tourret.

Comment voulons-nous construire l’Europe ? J’appartiens à un parti qui défend des positions fédéralistes : nous souhaitons transférer au niveau européen les compétences régaliennes €“ défense, affaires étrangères, monnaie, justice €“ et garder toutes les autres, c’est-à-dire faire le contraire de ce qui a été fait jusqu’à présent.
La justice est, de ce point de vue, une compétence essentielle. Dans le domaine pénal, nous devons impérativement lutter, à l’échelle de l’Union, contre la criminalité organisée, qui représente désormais un véritable défi : elle s’étend à tous les domaines €“ criminalité classique, criminalité financière, cybercriminalité €“, accroît ses moyens, se structure, recrute ses propres avocats et juristes.
Or depuis ma première élection comme député, il y a quinze ans, les choses n’ont guère progressé : seuls quelques principes ont été réaffirmés. Nous sommes actuellement incapables de donner une définition des infractions commune aux vingt-huit États membres de l’Union. À cet égard, il est d’ailleurs beaucoup plus difficile de définir les crimes financiers que des crimes classiques comme l’assassinat. De même, nous ne sommes pas en mesure d’établir des règles communes en matière de prescription, de conduite des investigations ou d’engagement des poursuites. Enfin, les peines encourues pour une même infraction varient considérablement d’un État membre à l’autre.
S’agissant du parquet européen, la collégialité rendrait impossible la mise en jeu de la responsabilité personnelle des magistrats. Or c’est un principe essentiel dans un système de droit. Nous l’avons d’ailleurs constaté dans l’affaire d’Outreau : nous nous sommes acharnés contre le procureur de la République et le juge d’instruction, mais n’avons, en revanche, jamais questionné les trois magistrats de la chambre de l’instruction, organe collégial.
En outre, nous devons procéder à un important toilettage du code pénal français. Il convient, d’une part, de supprimer les infractions tombées en désuétude €“ sur les 12 000 ou 13 000 infractions que prévoit le code, nous en utilisons au plus 1 000 €“ et celles qui ne correspondent plus au contenu des traités internationaux ; d’autre part, de rendre le code conforme à la législation européenne et aux principes généraux du droit européen.
Enfin, je propose que le président de la République fasse de la justice l’axe prioritaire de la construction européenne. Il doit en convaincre les autres chefs d’État et de gouvernement de l’Union. Ceux-ci devraient se réunir chaque année pour faire le point sur les avancées dans le domaine de la justice et donner les impulsions nécessaires. L’année qui vient devrait être proclamée « année de la justice ». À défaut, nous ne parviendrons à rien : la justice continuera à être rendue dans un cadre national et nous serons dépassés par le développement de la criminalité transfrontalière.
Notre Commission pourrait également prendre l’initiative d’organiser une réunion des présidents des commissions des Lois des parlements nationaux consacrée à la justice, afin de faire pression sur ce sujet. Je salue les contributions très intéressantes des deux co-rapporteurs. Mais il convient désormais de passer à la vitesse supérieure.

M. le président Jean-Jacques Urvoas.

S’agissant de votre dernière suggestion, les structures existent déjà : les présidents des commissions des Lois des parlements nationaux participent aux réunions organisées par le pays qui exerce la présidence de l’Union. Au cours du semestre dernier, Jean-Pierre Sueur, mon homologue du Sénat, et moi-même nous sommes ainsi rendus à Chypre pour une réunion consacrée à la protection des données personnelles. Si l’occasion se présente, nous mettrons l’accent sur l’Europe de la justice et présenterons nos travaux dans ce cadre.

Mme Marietta Karamanli, rapporteure.

Les commissions des parlements nationaux prennent en effet des initiatives sur un certain nombre de sujets : droit commun de la vente, protection des données personnelles. Rien n’empêcherait notre Commission de faire de même au sujet de la création du parquet européen, en lien avec ses homologues d’autres États membres.
Comme l’a rappelé M. Geoffroy, notre travail compte et nous allons le poursuivre. On peut certes estimer que les choses prennent beaucoup de temps. Mais c’est la méthode des petits pas : il vaut mieux progresser lentement mais sà»rement que faire des annonces qui ne sont pas suivies d’effets.
Il est en effet complexe de définir les infractions. Cependant, si nous faisons preuve de volonté et d’optimisme, nous pouvons parvenir à des résultats dans ce domaine, comme l’a montré la commission mixte paritaire évoquée précédemment par le président. J’aurais pu me contenter de la discussion en séance publique et renvoyer la définition des crimes d’esclavage et de servitude à une proposition de loi ultérieure. Mais, avec le soutien de la Commission, nous nous sommes mis au travail, avons procédé à des auditions, avons formulé des propositions et avons finalement obtenu gain de cause. Il ne faut pas remettre au lendemain ce que l’on peut faire le jour même !
Quant à la création du parquet européen, je suis convaincue que nous y parviendrons, petit à petit, infraction après infraction. Les États membres se sont saisis de la question, et le groupe de travail préfigure une future coopération renforcée. Nous disposons des outils et de la volonté nécessaires. Il convient d’entretenir cette dynamique en prenant les initiatives adéquates au sein de notre Commission et de l’Assemblée nationale.