Retour sur quelques évènements de la fin 2012 et du début 2013

Marietta KARAMANLI "Loi sur la retenue pour vérification du droit au séjour et modification du délit d’aide au séjour irrégulier : trois avancées significatives et une vigilance à exercer"

dimanche 24 février 2013

Le 11 décembre 2012, je suis intervenue lors de la discussion en séance publique du projet de loi visant à redéfinir le cadre juridique dans lequel l’administration est amenée à contrôler la régularité de la situation d’un étranger.
Je suis réintervenue le 19 décembre suivant lors de l’examen en deuxième lecture du même texte, cette fois adopté par le Sénat.
Une double jurisprudence a rendu nécessaire ce projet de loi.
Dans un arrêt de juillet 2012, la Cour de cassation a en effet jugé que le placement en garde à vue n’était, dans la très grande majorité des cas, plus possible. Elle tirait ainsi les conséquences d’une jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, qui avait considéré, dans un arrêt d’avril 2011, que les États membres ne peuvent appliquer une législation pénale mettant en péril la réalisation des objectifs de la directive et priver celle-ci de son effet utile.
La Cour de justice avait ainsi jugé qu’une peine de prison pour maintien sur le territoire risquerait de compromettre la réalisation de l’objectif poursuivi par ladite directive, à savoir l’instauration d’une politique efficace d’éloignement et de rapatriement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier
Ce texte marque trois avancées :
- organiser au mieux et au plus vite la vérification de la situation régulière des étrangers ;
- ne plus sanctionner la seule présence irrégulière par un emprisonnement contraire à l’objectif de transfert de la personne en situation irrégulière ;
- ne plus sanctionner le délit d’aide au séjour irrégulier en étendant le champ des immunités, à « toute personne physique ou toute personne morale sans but lucratif portant assistance aux étrangers ».
Lors de mes interventions, je suis intervenue sur la question centrale du délai accordé aux forces de police pour vérifier la situation de la personne.
Si le Gouvernement a choisi d’instituer un mécanisme de retenue ad hoc, qui présente deux avantages,
- sa durée, qui est inférieure à celle de la garde à vue (avec comme principe que la retenue instituée doit être limitée au temps strictement nécessaire à la vérification et ne peut dépasser seize heures),
- les protections qui entourent cette retenue plus importantes que celles de la vérification d’identité, puisqu’elle s’effectuant sous le contrôle de l’autorité judiciaire,
j’ai néanmoins appelé à la vigilance pour que le délai maximal ne soit pas le délai habituel et ai rappelé que le contrôle effectif par une autorité judiciaire, au sens de l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme, supposait un délai permettant de tirer les conséquences des vices susceptibles d’entraver la régularité de la retenue.
Le projet de loi a été adopté par l’Assemblée Nationale et le Sénat.
Je m’en félicite.

Mes interventions lors de la discussion en séance

Assemblée nationale, XIVe législature, Session ordinaire de 2012-2013 Compte rendu intégral Deuxième séance du mardi 11 décembre 2012

1. Retenue pour vérification du droit au séjour et modification du délit d’aide au séjour irrégulier

Article 2

M. le président.

La parole est à Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli.

Pour aller dans le même sens, je voudrais rappeler que l’article 2 est l’une des dispositions centrales du projet. La question du délai accordé aux forces de police pour vérifier la situation de la personne est essentielle et le Gouvernement a choisi d’instituer un mécanisme de retenue ad hoc, qui présente deux avantages.

Le premier, c’est sa durée, qui est inférieure à celle de la garde à vue. La loi pose comme principe que la retenue instituée doit être limitée au temps strictement nécessaire à la vérification, et elle fixe une durée maximale de seize heures. Ce délai est donc bref et reste raisonnable : ce sont deux conditions posées par la Cour de justice de l’Union européenne.

Le deuxième avantage, c’est que les protections qui entourent cette retenue sont plus importantes que celles de la vérification d’identité, puisqu’elle s’effectue sous le contrôle de l’autorité judiciaire.

Sur ces deux points, donc, notre assemblée, qui entend développer l’évaluation de l’application des lois, restera, à n’en pas douter, vigilante : il faudra voir, dans la pratique, si le délai maximal ne devient pas une norme et ne constitue pas, alors, la variable d’ajustement d’un fonctionnement ou d’une coordination non optimaux des services de police.

La retenue est assortie d’un certain nombre de modalités qui en assurent le contrôle : celui-ci est attribué à l’autorité qu’est le procureur de la République et, en cas de prolongation, c’est le juge des libertés qui est saisi.

Pour terminer, je veux souligner que cette exigence ne garantira pas forcément un contrôle effectif par une autorité judiciaire, au sens de l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme. Il faudra que ce contrôle intervienne dans un délai permettant de tirer les conséquences des vices susceptibles d’entraver la régularité de la retenue. Notons en effet, chers collègues, qu’à la suite de la loi relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité, le juge ne se prononce plus, dans un nombre significatif de cas. Je demande et je souhaite donc que nous restions vigilants sur l’application de la loi, afin qu’elle soit conforme aux objectifs énoncés aujourd’hui par ce texte.

Je pense effectivement que l’article sera voté à l’unanimité, car il constitue une avancée.

Article 5

M. le président.

La parole est à Mme Marietta Karamanli, inscrite sur l’article 5.

Mme Marietta Karamanli.

Cet article, qui modifie le code de l’entrée et du séjour des étrangers, tire avec diligence les conséquences d’un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne rendu le 18 décembre de l’année dernière, aux termes duquel le fait d’emprisonner un étranger en situation irrégulière est par nature incompatible avec son éloignement.

Ce constat relève à la fois du bon sens et du droit que fait naître la directive « retour ». Cela n’exclut pas, par ailleurs, comme l’a indiqué la Cour, la faculté pour les États membres d’adopter ou de maintenir des dispositions, y compris à caractère pénal, permettant de remédier, dans le respect des principes et de l’objectif de ladite directive, à une situation dans laquelle les mesures coercitives n’auraient pas permis de parvenir à l’éloignement d’un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier. Nos collègues sénateurs, avec l’accord du Gouvernement, ont privilégié une solution permettant, là encore, une interprétation contraire aux objectifs de la directive « retour ». Cet article 5 permet donc de réaliser une autre avancée importante, que nous voterons avec plaisir.

(L’article 5 est adopté.)

Assemblée nationale, XIVe législature, Session ordinaire de 2012-2013, Compte rendu intégral, Première séance du mercredi 19 décembre 2012

Mme Marietta Karamanli.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’objet du présent projet, adopté en première lecture par l’Assemblée nationale et le Sénat €“ je me tourne vers nos collègues de l’opposition pour leur rappeler que les sénateurs de droite ont voté en faveur du texte €“ est de redéfinir le cadre juridique dans lequel l’administration est amenée à contrôler la régularité de la situation d’un étranger.

Une double jurisprudence a rendu nécessaire ce projet de loi. Dans un arrêt de juillet 2012, la Cour de cassation a jugé que le placement en garde à vue n’était, dans la très grande majorité des cas, plus possible.

Elle tirait ainsi les conséquences d’une jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, qui avait considéré, dans un arrêt d’avril 2011, que les États membres ne peuvent appliquer une législation pénale mettant en péril la réalisation des objectifs de la directive et priver celle-ci de son effet utile. La Cour de justice avait ainsi jugé qu’une peine de prison pour maintien sur le territoire risquerait de compromettre la réalisation de l’objectif poursuivi par ladite directive, à savoir l’instauration d’une politique efficace d’éloignement et de rapatriement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

Cela n’exclut pas la faculté pour les États membres d’adopter des mesures, même pénales, une fois que les mesures prévues par la directive ont été appliquées et ont échoué. Plus précisément, la Cour de cassation a jugé qu’il n’était pas possible de placer en garde à vue un étranger soupçonné d’être en situation irrégulière, puisque ce dernier ne peut encourir la peine de prison prévue à l’article L. 621-1 du CESEDA lors d’une procédure uniquement fondée sur le caractère irrégulier du séjour.

Venons-en maintenant aux objectifs du texte et aux améliorations qu’il apporte. Les différents articles du projet forment un tout cohérent, qui a été amélioré par les deux assemblées parlementaires. La commission mixte paritaire a levé les derniers obstacles à son adoption dans les mêmes termes.

L’article 2 définit le cadre juridique dans lequel l’administration sera amenée à contrôler la régularité de la situation d’un étranger. Le Gouvernement a choisi d’instituer un mécanisme de retenue ad hoc, qui présente deux avantages : sa durée est inférieure à celle de la garde à vue et les protections qui l’entourent sont plus importantes que celles prévues pour la vérification d’identité. Cette mesure s’effectuera sous le contrôle de l’autorité judiciaire.

Parallèlement, l’article 5 tire aussi les conséquences de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Celle-ci a considéré que les États membres liés par la directive « retour » ne sauraient prévoir une peine d’emprisonnement pour les ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier lorsque ceux-ci doivent, en vertu des normes et des procédures communes établies par cette directive, être éloignés et peuvent, en vue de la préparation et de la réalisation de cet éloignement, tout au plus être soumis à une rétention. L’article 5 supprime donc la sanction pénale liée au séjour irrégulier.

Restait la question de l’entrée « passée », si j’ose dire. Une action pouvait théoriquement encore être engagée contre les étrangers entrés irrégulièrement en France et s’étant maintenus depuis sur notre territoire. Le texte amendé prévoit à juste titre que ce délit se constate uniquement en cas de flagrance.

L’article 6 prévoit que l’étranger qui se sera irrégulièrement maintenu sur le territoire français sans motif légitime après avoir fait l’objet d’une mesure régulière de placement en rétention ou d’assignation à résidence, sans qu’il ait pu être procédé à son éloignement, pourra faire l’objet d’une sanction.

Si l’article 5 supprime tout délit lié au séjour proprement dit, le constat s’impose qu’il ne faut pas laisser l’État ne pas réprimer une situation où, malgré toutes les mesures tendant au retour prévues à l’article 8 de la directive, l’étranger ferait échec volontairement, et parfois de façon active, à son transfert.

Dès lors que l’ensemble des mesures ont été engagées et poursuivies et que l’étranger en situation irrégulière est toujours sur le territoire, il est logique, chers collègues, que l’État dispose de moyens juridiques appropriés pour faire respecter la loi.

Si le retour est bien l’objectif, ce qui a conduit la Cour de justice de l’Union européenne à refuser que l’emprisonnement ne soit le substitut des mesures de retour, celle-ci n’a pas entendu que le droit ne prévale pas.

Il serait naïf et faux de croire qu’une obligation qui n’est ni sanctionnable ni sanctionnée demeure une obligation, dans un contexte où, malheureusement, le problème de l’entrée des ressortissants tiers dans l’Union européenne n’est pas encore traité de façon cohérente, équitable et solidaire.

Je rappelle que par les termes de « mesures » et de « mesures coercitives », le droit se réfère à toute intervention qui conduit, de manière efficace et proportionnée, au retour de l’intéressé.

Dans ces conditions, il s’agit de trouver un équilibre et un compromis qui fassent disparaître la sanction pénale en cas de séjour irrégulier et maintiennent le principe d’une dissuasion dans l’hypothèse de l’échec du cadre juridique voulu par l’Union.

Appliquer loyalement le droit de l’Union, rechercher la coopération des États, garantir les droits fondamentaux des personnes, faire diligence sont des objectifs à partager entre États membres.

C’est parce que les autres États de l’Union auront aussi la garantie que le droit est respecté en France qu’ils seront diligents à respecter les procédures communes et à en assurer le respect sur leur territoire.

J’en viens enfin à la nécessaire vigilance qui devra être la nôtre pour vérifier la portée et l’application de la future loi, conformément à l’esprit que nous avons voulu lui donner.

Je ferai à ce titre quatre observations. La première est que nous devrons être vigilants pour vérifier que la limite des 16 heures restera bien l’exception et ne deviendra pas la norme. En effet, elle ne doit pas être conçue comme une contrainte mais comme l’opportunité d’améliorer la réactivité de nos services. Comme l’a indiqué la Commission nationale consultative des droits de l’homme, elle devrait pouvoir aboutir à ce que l’ensemble des services de police puissent vérifier la régularité du séjour des intéressés dans les délais les plus brefs.

M. Guillaume Larrivé.

Pourquoi ?

Mme Marietta Karamanli.

J’observe aussi que le Parquet, qui supervisera la mise en Å“uvre de cette procédure, au-delà de la question posée par son statut au regard des principes de la Cour européenne des droits de l’homme, devra jouer effectivement son rôle, et ce, malgré la surcharge d’activité à laquelle il doit généralement faire face.

Par ailleurs, la procédure de retenue ne devra pas être suivie systématiquement d’un placement en rétention ou d’une assignation à résidence. Dans un certain nombre de cas, et notamment pour les personnes qui n’ont jamais fait de demande de titre de séjour, la remise d’une convocation à la préfecture pour déposer une demande de titre de séjour devrait devenir une solution courante.
M. Guillaume Larrivé.

Autant donner des papiers à tout le monde !

Mme Marietta Karamanli.

Il faut que, conformément à l’article 8.4 de la directive « retour », la solution la moins coercitive soit systématiquement recherchée.

Enfin, nous aurons à vérifier la bonne applicabilité contentieuse d’un dispositif où le contrôle de la régularité des actes administratifs €“ en l’espèce, les mesures et les mesures coercitives €“ sera confié au juge correctionnel. Peut-être faudra-t-il alors améliorer le dispositif ? L’avenir nous le dira.

Ce texte marque trois avancées : organiser au mieux et au plus vite la vérification de la situation régulière des étrangers ; ne plus sanctionner la seule présence irrégulière par un emprisonnement contraire à l’objectif de transfert de la personne en situation irrégulière ; ne plus sanctionner le délit d’aide au séjour irrégulier en étendant le champ des immunités, à « toute personne physique ou toute personne morale sans but lucratif portant assistance aux étrangers ».

Il constitue donc une avancée juridique, dont nous nous félicitons aujourd’hui. Ses limites tiennent à la volonté de concilier les améliorations possibles et les contraintes existantes.

Pour toutes ces raisons, nous voterons avec beaucoup de conviction ce texte, espérant pouvoir encore améliorer la situation des droits de l’homme dans notre pays.

(Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et RRDP.)

Vote sur l’ensemble

Mme la présidente. Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi, compte tenu du texte de la commission mixte paritaire.

(L’ensemble du projet de loi est adopté.)

Il s’agit désormais de Loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012 relative à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d’aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées publiée au Journal Officiel du 1er janvier 2013.