Marietta KARAMANLI « Oui à des métropoles capables de promouvoir le développement économique, oui à une cohérence des actions en relation avec les autres collectivités (régions et départements) notamment dans le domaine de l’enseignement supérieur et de la recherche »

mardi 20 août 2013

Le 1er juillet 2013 j’ai défendu devant la commission des lois le rôle essentiel des métropoles dans le développement économique et de services performants pour leurs habitants. Mon intervention s’est faite dans le cadre de l’examen par ladite commission du projet de loi dit de « modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles ».
Ce projet précise les compétences des communes, départements et régions. Leur compétence générale est réaffirmée pour régler leurs affaires respectives et le rôle de chef de file des départements et régions est affirmé. Ainsi dans le texte initial la région est chargée d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives à l’aménagement et au développement durable du territoire, à la biodiversité, à la transition énergétique, au développement économique, à l’innovation, à l’internationalisation des entreprises et à la complémentarité entre les modes de transports. De son côté, le département est chargé d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives à l’action sociale et à la cohésion sociale, à l’autonomie des personnes, à l’aménagement numérique et à la solidarité des territoires. Enfin l’article 31 du projet créé les fameuses métropoles ainsi définies : la métropole est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire.
J’ai défendu le principe selon lequel les régions en cas de transfert d’une partie de leurs compétences aux dites métropoles en matière d’enseignement supérieur, de recherche et d’innovation gardent la maîtrise de la programmation et du maintien des grands équilibres sur l’ensemble de leur territoire de façon à éviter, en cas de création de plusieurs métropoles,( nouvelle formule), dans une même région d’une concurrence entre elles au détriment de la coordination et la complémentarité des efforts publics sur un même territoire.
La ministre dans sa réponse a fait valoir que la réforme visait l’institutionnalisation d’une organisation territoriale dotée de certaines responsabilités. Je reviendrai sur les dispositions définitives du projet et les amendements que j’ai déposés ou soutenus.

Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, Lundi 1er juillet 2013, Séance de 17 heures

Audition de Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique, et de Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée chargée de la décentralisation, sur le projet de loi, adopté par le Sénat, de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (n° 1120) (M. Olivier Dussopt, rapporteur) et examen du projet de loi

Mme Marietta Karamanli.

Mesdames les ministres, vous avez eu l’occasion de dire au Sénat le rôle essentiel qu’étaient appelées à jouer les métropoles en matière de développement.

Parmi les équipements métropolitains profitant à tous, vous avez cité les gares TGV, les centres hospitaliers universitaires (CHU), les établissements d’enseignement supérieur€¦

En matière d’enseignement supérieur et de recherche, la région est la collectivité la mieux à même de garantir un certain équilibre entre les villes universitaires. Tel qu’adopté par le Sénat, le projet de loi réaffirme ce rôle essentiel. Pouvez-vous confirmer que, dans l’hypothèse d’un transfert de compétences des régions vers les métropoles, le rôle des premières en matière d’enseignement supérieur, de recherche et d’innovation, notamment pour la programmation et pour le maintien des grands équilibres sur l’ensemble de leur territoire, sera respecté ?

De même, devant l’extension des compétences des métropoles, les départements craignent d’être une variable d’ajustement. Pouvez-vous les rassurer ?

M. le président Jean-Jacques Urvoas.

Madame la ministre, je vous invite à répondre en priorité aux collègues restés pour vous écouter.

Mme la ministre.

Madame Karamanli, j’entends vos craintes sur les ajustements à opérer pour assurer un développement territorial équilibré. Dans notre esprit, le statut de métropole correspond, non pas à l’octroi d’avantages supplémentaires, mais à l’institutionnalisation d’une organisation territoriale dotée de certaines responsabilités.

C’est pourquoi j’ai souligné la différence existant entre les métropoles définies dans le cadre de la stratégie de Lisbonne et celles que nous souhaitons créer, qui sont des têtes de réseau devant assurer un certain nombre de services €“ comme la possibilité de faire des études supérieures. Cette notion de responsabilité nous paraît essentielle.

Monsieur Chrétien, un seul ministère est chargé de ce texte, Mme Escoffier étant ministre déléguée. Et s’il y a trois projets de loi, c’est à la demande des sénateurs, qui ont estimé qu’il serait impossible d’examiner l’ensemble en trois semaines. Quand au caractère « brouillon » de nos propositions, je vous laisse la responsabilité de ce jugement de valeur.

Il ne pourra pas y avoir de tutelle administrative pour la bonne raison que ce serait contraire à la Constitution. Je ne comprends pas vos insinuations : nous faisons confiance à nos élus pour mettre en Å“uvre leurs nouvelles compétences en toute clarté. Pourquoi auraient-ils recours à des tractations souterraines ?

Nous avons créé un régime spécial pour Paris, Lyon et Marseille en raison de l’existence même d’un régime législatif particulier du fait de la loi « PLM ».

M. Alain Chrétien.

Mais pourquoi avoir exclu Lille ?

Mme la ministre.

Parce que Lille n’était pas incluse dans ce texte fondateur et qu’il avait été convenu que nous reprendrions le cadre législatif existant ; en outre, Lille aura le statut de « métropole européenne », ce qui devrait suffire.

Pourquoi relancer les pays ? Ceux qui souhaitent continuer à fonctionner le peuvent. En revanche, les sénateurs unanimes ont voulu que, là où il n’y en avait pas, soient créées des structures de développement et de négociation avec l’État, afin que l’ensemble du territoire puisse être couvert par des pôles de développement territorial. Nous avons trouvé cette proposition intéressante €“ d’autant plus que certains députés avaient déjà évoqué cette hypothèse lors des débats de 2010.

Monsieur Mennucci, merci pour votre hommage, mais quand on croit à quelque chose, nul besoin de courage pour aller jusqu’au bout !

Sur l’article 30, la difficulté fut d’inventer les conseils de territoire, qui n’existaient pas en droit. Ce que nous ne voulions pas, c’était juxtaposer les communes, les intercommunalités et les regroupements d’intercommunalités ; nous souhaitions mettre la commune au cÅ“ur du dispositif. On peut certes nous reprocher d’avoir « sanctifié » la commune, mais nous pensions qu’il était important que chaque maire soit représenté au niveau de la métropole et que celle-ci dispose de groupes d’élus travaillant à une mise en Å“uvre de proximité ; le conseil de territoire s’est révélé être un bon échelon, qui ne lève pas l’impôt et agit par délégation de l’EPCI. Il s’agit d’une première en droit français qui évite, comme vous le souhaitiez, de rajouter une couche au millefeuille administratif. Quant à savoir s’il vaut mieux parler d’Aix-Marseille-Provence ou de Marseille-Aix-Provence, je vous en laisse juge !

Vous avez raison : la question financière est primordiale. C’est pourquoi le Gouvernement s’engage, si le texte de loi est voté, à mettre en place dès la première année un système dérogatoire, car cela est indispensable à la constitution de la métropole ; Mme Escoffier défendra un amendement en ce sens dans le cadre du projet de loi de finances.

Votre analyse, monsieur Da Silva, est fort intéressante. Vous avez raison d’être attentif à la troisième couronne. Si un document tel que celui que vous nous proposez avait été remis à Paris Métropole, on n’aurait peut-être pas connu la même instabilité. Il faut en effet privilégier une meilleure intégration de la zone dense, mais à condition de veiller à l’équilibre avec la troisième couronne, afin de limiter la pression foncière. Je suppose que des amendements seront déposés à cette fin.

Nous avions effectivement fixé un seuil, mais en précisant que le débat était ouvert €“ le Premier ministre a été très clair sur ce point.

Quant à la région, il est évident qu’elle a un rôle stratégique €“ et l’ÃŽle-de-France plus qu’aucune autre. Mais nous aurons l’occasion d’y revenir.

Monsieur Laurent, je trouve gênante l’accumulation de tant de critiques. Je le maintiens : dans notre République, l’action publique est une, du maire jusqu’au président de la République. Nous nous efforçons, depuis la loi Defferre, de l’organiser en sorte qu’elle soit la plus efficace possible, y compris en confiant à des échelons inférieurs l’exercice de certaines compétences. Nul besoin de s’inquiéter pour la République !

Il est vrai qu’il convient de veiller aux grands équilibres territoriaux et que nous avons besoin de visibilité. Mais je pense que les enjeux ne sont pas de même nature en ÃŽle-de-France et en Aquitaine et qu’il peut y avoir, à partir d’une même conception de l’action publique, des accords différents d’une région à l’autre sans que cela mette en danger l’égalité républicaine. L’État reviendra d’ailleurs autour de la table à l’occasion des conférences territoriales de l’action publique : c’est lui qui est le garant de l’accès au droit.

De même, il n’y aura pas de remise en cause des départements. Bien au contraire, ceux-ci se verront reconnaître un rôle essentiel dans le prochain texte sur le développement des solidarités territoriales €“ notion qui n’existait pas dans notre droit. Nous proposerons qu’ils soient reconnus comme le lieu de l’égalité territoriale, avec un schéma départemental des services publics dans lequel l’État devra être impliqué. Depuis la révision générale des politiques publiques (RGPP) et la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE), nous rencontrons en effet des difficultés pour assurer la présence de l’État dans les territoires ; nous devons la réaffirmer, car l’analyse d’Alain Tourret sur le développement du Front national vaut pour beaucoup de communes rurales. Mais nous aurons l’occasion d’en reparler.

S’agissant de Paris Métropole, je ne vois pas ce qui vous fait dire que nous regardons dans le rétroviseur €“ quoique je croie à l’importance de l’étude de l’histoire pour avancer.

Madame Capdevielle, il n’y aura pas de collectivité territoriale spécifique pour le Pays basque, car nous nous exposerions à des demandes reconventionnelles. En revanche, si une aire géographique de ce type se saisissait de l’occasion offerte par les pôles de développement territorial ou les pôles métropolitains pour s’organiser, ce serait une bonne nouvelle.

Notre choix des seuils s’appuie sur le travail de très grande qualité réalisé par la DATAR. Les sénateurs ont proposé que les seuils pour les communautés urbaines soient différents ; vous avez cité, monsieur Grouard, l’exemple de villes qui pourraient créer un pôle métropolitain, mais il n’est pas possible d’étendre le statut de métropole à toutes les villes de plus de 100 000 habitants.

Monsieur Berrios, je vous rappelle que les articles du projet de loi portant sur l’achèvement de la carte intercommunale et sur le Grand Paris, qui avaient pourtant tenu compte de l’ensemble des propositions de Paris Métropole, ont été rejetés par le Sénat €“ notamment par le groupe UMP €“ et que deux propositions de loi concurrentes ont été déposées : une de M. Dallier visant à supprimer les quatre départements de Paris et de la petite couronne au profit d’un département unique, l’autre de M. Karoutchi visant à ce que la région ÃŽle-de-France soit le territoire métropolitain. Il n’a jamais été question que nous supprimions les départements : la proposition de loi de M. Dallier n’engage en rien le Gouvernement ! Nos propositions ont été élaborées après plus de cinq mois de débats, et les difficultés ne sont pas pires qu’en 2010.

Votre préoccupation relative aux marins-pompiers a déjà été prise en compte, monsieur Tian. Je renouvelle l’engagement pris par le Gouvernement, notamment devant M. Mennucci : une conférence des financeurs sera organisée sur ce point avant le vote du projet de loi de finances pour 2014, si possible avant son examen en deuxième lecture. En outre, je n’ai nullement l’intention de modifier les compétences des collectivités en la matière, ni les intitulés.

Vous estimez, monsieur Grouard, que le texte ne va pas assez loin pour les agglomérations de 100 000 à 400 000 habitants. Je vous invite à relire la loi de 2010, que nous avions d’ailleurs critiquée ensemble. Il convient de fixer un seuil : nous devrons nous pencher sur certains cas, mais il n’est pas souhaitable que toutes les agglomérations de plus de 100 000 habitants deviennent des métropoles. Nous avons apporté une réponse à vos préoccupations en confiant de nouvelles compétences aux communautés urbaines, qui auront un rôle important à jouer.

Que voulez-vous dire, monsieur Cochet, lorsque vous parlez de suppression des communes ? Nous avons au contraire fait le choix de conserver les 36 000 communes de France, ce qui suscite d’ailleurs des critiques. En outre, aucun projet ne leur avait jusqu’ici ménagé une telle place. Dans la mesure où, dans toute configuration, nous limitons le nombre d’échelons à deux, les communes et les EPCI, nous avons tenu à ce que chacune soit représentée au sein de l’EPCI correspondant. Enfin, je ne crois pas à la création d’un échelon supplémentaire où les communes disparaîtraient effectivement au sein d’un tel ensemble.

Enfin, les territoires les plus dynamiques sont réputés avoir la capacité de répondre eux-mêmes à leurs besoins. Est-ce eux qui financeront le développement et les services des territoires ne faisant pas partie de la métropole ? Existe-t-il des études récentes retraçant les flux économiques et financiers entre territoires et métropoles ?