« Réforme de la dotation globale de fonctionnement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) : défendre une réforme juste et améliorer les mécanismes d’allocation pour tenir compte de charges particulières et de l’effort fiscal des collectivités locales » par Marietta KARAMANLI

vendredi 18 décembre 2015

A l’occasion de la discussion de la missions « relations avec les collectivités territoriales" lors de l’examen du projet de loi de finances initiale pour 2016, à la fois comme responsable du groupe des députés socialistes, j’ai défendu trois amendements :
- l’un visait dans le cadre de la réforme de la DGF à mieux prendre en compte l’effort fiscal des communes et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour la détermination de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;
- l’autre visait pour le calcul de la dotation de base des communes que soit prise en compte en tant que de besoin, la pauvreté de ses habitants ( par un indice) ;
- le troisième demandait à ce que les ensembles intercommunaux que sont les métropoles et les communautés urbaines puissent bénéficier du même niveau de dotation de centralité par habitant ( même si ces dernières n’ont pas le statut de métropole normalement réservé aux groupements de communes de plus de 400 000 habitants (c’est le cas de la Métropole du Mans qui malgré son nom est une communauté urbaine et non une métropole au sens juridique).

Si ces amendements n’ont pas tous été adoptés car ils venaient en concurrence avec l’amendement du gouvernement reportant la date d’entrée en vigueur de la réforme pour poursuivre la concertation et la "coconstruction" de la réforme ou à la suite d’engagements de l’exécutif de prendre en compte ces sujets, ils donnent à voir le travail d’analyse, de synthèse et de contrôle fait sur le projet et les priorités qui seront retenues à l’occasion du travail avant mise en oeuvre.
D’ores et déjà certaines modalités techniques déclinant des principes politiques ( mieux partager entre différents niveaux (tailles) de collectivités, prendre en compte certaines spécificités (communes centre développant des services servant à un ensemble intercommunal), ne pas faire supporter "trop" aux communes ayant déjà des impôts locaux élevés au regard de leur population, faire preuve d’équité au regard des capacités des communes ayant des populations à ressources modestes) ont été déclinées.
Je les défendrai et je serai vigilante et tenace pour qu’elles puissent se traduire concrètement au cours des prochains mois.

Marietta KARAMANLI

1. Un travail continu en commission(s)

1.1 Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, Lundi 9 novembre 2015, Séance de 14 heures 30, Compte rendu n° 36,

Présidence de M. Gilles Carrez, Président
– Suite de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2016 (n° 3096) :
– Audition de Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, et de M. André Vallini, secrétaire d’État à la réforme territoriale, sur les modalités de calcul de la dotation globale de fonctionnement pour 2016
– Article 58, rattaché (suite) (Mme Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale)
– Vote sur l’ensemble du projet de loi de finances pour 2016 (n° 3096)
La commission entend Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, et M. André Vallini, secrétaire d’État à la réforme territoriale, sur les modalités de calcul de la dotation globale de fonctionnement pour 2016.

Mme la rapporteure spéciale.

J’ai, de mon côté, déposé l’amendement résultant du consensus auquel nous sommes parvenus sur les communes nouvelles.
J’en reviens par ailleurs aux variables d’ajustement, qui ne sont pas toutes minorées. Il faudrait que nous sachions précisément lesquelles le sont, afin d’évaluer si cela peut être supportable pour les communes les plus défavorisées.
M. Dominique Lefebvre.
Si la réforme de la DGF a été reportée au 1er janvier 2017, c’est d’abord parce qu’il est nécessaire, pour la mettre en œuvre dans de bonnes conditions, d’évaluer son impact compte tenu de la nouvelle carte des EPCI, afin de procéder à d’éventuels ajustements. C’est ensuite pour l’inscrire éventuellement dans une perspective pluriannuelle, mais j’ai entendu ce que vous avez dit sur ce point, madame la ministre, en commission élargie.
Supprimer l’article 58, comme le suggère Nicolas Sansu, reviendrait à annuler tout le travail accompli pour repartir de zéro : il n’en est pas question pour le groupe socialiste, républicain et citoyen, et nous considérons au contraire que l’article 58, qui servira de base à nos débats du printemps prochain, doit être le plus proche possible de ce sur quoi nous nous accordons, à savoir l’architecture globale de la réforme.

Mme Marietta Karamanli.

Le Parlement et le Gouvernement ont fait part de leur volonté commune de continuer à travailler sur la réforme de la DGF. Il n’est pas question de revenir en arrière, et l’article 58 constitue une base de travail qui doit nous permettre de poursuivre le débat, en évoquant par exemple la question de la prise en compte de l’effort fiscal des collectivités dans le calcul de la DGF.

Mme la ministre.

S’agissant de cette question de l’effort fiscal, nous avons déjà dit que les quelques simulations réalisées en intégrant ce critère ne donnaient pas de résultats favorables aux communes les plus en difficulté, en particulier à certaines villes que vous connaissez bien. Nous avons donc écarté cette hypothèse de travail.

Dans la mesure où la réforme est reportée au 1er janvier 2017, Christian Eckert, André Vallini et moi-même pensons raisonnable que l’article soit voté en l’état – sauf en ce qui concerne, bien entendu, la date d’entrée en vigueur. Nous nous engageons à présenter, avant le 30 juin 2016, un rapport circonstancié prenant en considération les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) tels qu’ils seront arrêtés à la fin du mois de mars. Ce rapport sera naturellement remis aux parlementaires car, si le CFL est un lieu de discussion, c’est bien, in fine, le Parlement qui vote. Nous confirmons donc notre volonté de travailler avec un groupe de parlementaires des deux assemblées pour préparer un texte dont chacun pourra mesurer finement les conséquences. Il nous semble donc que l’idéal est qu’il n’y ait pas d’amendements sur cet article – mais cela ne saurait, bien sûr, être un ordre !
En ce qui concerne les variables d’ajustement, je rappelle que ce sont des dispositions qui ont été votées en première partie. Les variables minorées dans le projet de loi de finances pour 2016 sont globalement les mêmes que dans la loi de finances pour 2015 ; en particulier, la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle s’élève à 170,7 millions d’euros et la dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale à 635 millions d’euros. Christian Eckert s’est engagé à faire réaliser une simulation commune par commune, mais ce travail n’est pas achevé ; nous espérons en disposer d’ici la nouvelle lecture.
Il faut que la moitié des 297 millions d’euros dont nous avons besoin soit financée en jouant sur les variables d’ajustement. Une fois que nous disposerons des chiffres commune par commune, nous pourrons vérifier si notre épure est la bonne. Les variables d’ajustement devraient au total baisser de 5 %, c’est-à-dire moins que ce que certains craignaient au vu de la hausse du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).
Nous avons bien conservé la clef de répartition de l’écrêtement : 70 % sur les communes, 30 % sur les EPCI.
Je ne reviens pas sur la situation des métropoles parisienne et marseillaise. Resteront quelques ajustements tout à fait techniques, relatifs aux communes qui disposaient d’attributions de compensation importantes avant la création de la métropole du Grand Paris (MGP), ou aux règles régissant les anciens syndicats d’agglomération nouvelle (SAN)… Tout cela devrait fonctionner.
Quant à l’amendement du Gouvernement à l’article 61 qui procède aux ajustements nécessaires sur le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), il me semble « tenir la route » également, mais sans doute fera-t-il débat, tout comme celui qui concerne la dotation générale de décentralisation (DGD) et les horaires d’ouvertu

1.2 Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, Mercredi 4 novembre 2015, Séance de 23 heures 45, Compte rendu n° 13

Présidence de M. Jean-Jacques Urvoas, Président
– Examen pour avis des crédits des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (M. Hugues Fourage, rapporteur pour avis)

Mme Marietta Karamanli.

Mon amendement, semblable à un amendement défendu l’an dernier, porte sur le prélèvement alimentant le Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). Une progression plus lente serait aménagée pour les deux années 2016 et 2017. Le Comité des finances locales (CFL) a émis cette année un avis favorable à cette mesure.

Mme la rapporteure pour avis suppléante.

Je m’en remets à la sagesse de la Commission.
La commission adopte l’amendement II-CL40.
En conséquence, l’amendement II-CL36 tombe.

2 Des interventions en séance pour défendre des amendements d’amélioration

Projet de loi de finances pour 2016,Seconde partie (suite), Deuxième séance du lundi 09 novembre 2015

M. le président.

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2016 (nos 3096, 3110).
Relations avec les collectivités territoriales (suite)

M. le président.

Cet après-midi, l’Assemblée a commencé l’examen des crédits relatifs aux relations avec les collectivités territoriales (no 3110, annexe 40 ; no 3117, tome XII).

Article 58 (suite)

M. le président.
Cet après-midi, l’Assemblée a commencé l’examen de l’article 58, s’arrêtant à l’amendement no 791.
J’indique à la représentation nationale que près de 220 amendements restent à examiner. Je vous invite, chers collègues, à faire en sorte que nous puissions aller au bout de la discussion.

...

2.1 Un amendement pour mieux prendre en compte les charges dites de "centralité" dans les nouvelles modalités de calcul de la DGF

M. le président.

La parole est à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir l’amendement no 791.

Mme Marietta Karamanli.

Le présent amendement porte sur la dotation de centralité, destinée à prendre en compte les charges qui résultent, pour les communes centres, de l’utilisation de leurs équipements par les habitants des communes voisines. L’article 58 renvoie à un décret en Conseil d’État la détermination de la fonction selon laquelle le montant de la dotation par habitant pourra varier selon la population de l’ensemble intercommunal ou de la commune concernés.
Par souci de précision et d’équité, il est proposé que les ensembles intercommunaux que sont les métropoles et les communautés urbaines puissent bénéficier du même niveau de dotation de centralité par habitant.
La référence à un ensemble démographique peut conduire à choisir plus précisément certains types d’établissements publics.
Trois raisons justifient cette demande : le niveau poussé de partage des compétences ; l’importance des charges supportées par la commune centre ; la nécessité de maintenir une dotation forfaitaire correspondant à ces deux premiers constats.
Cette demande devrait être prise en considération dans les travaux à venir.

M. le président.

La parole est à Mme Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, pour donner l’avis de la commission.

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.

Je rappelle que je demanderai le retrait de tous les amendements sur l’article 58, avec application pour 2017. Ils feront l’objet d’une discussion et d’une concertation approfondie au cours des travaux à venir dans les mois qui viennent.

M. le président.

La parole est à Mme la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, pour donner l’avis du Gouvernement.

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique.

Même avis que la commission.

...

M. le président.

2.2 Un amendement pour bien prendre en compte l’effort existant des communes dans les nouvelles modalités de calcul de la DGF

La parole est à Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli.

Nous sommes d’accord pour retirer un certain nombre d’amendements. Mais, même si un groupe « pluripolitique » entre les deux assemblées et le Comité des finances locales – CFL – doit se mettre en place, il est important que les simples députés de base puissent exprimer leurs préoccupations devant la rapporteure et le Gouvernement.
(L’amendement no 791 est retiré.)

M. le président.

Mes chers collègues, il reste 150 amendements. Il s’agissait d’un sujet très important, mais dorénavant, je m’en tiendrai plus strictement au règlement.

La parole est à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir l’amendement no 787.

Mme Marietta Karamanli.

Il était nécessaire de débattre de l’article 58 et de rappeler certains engagements du Gouvernement.
Cet amendement vise à éviter que des communes ayant par ailleurs des ressources fiscales limitées ne soient pénalisées, par un effet collatéral indésirable. Nous devons travailler sur l’effort fiscal. Le Gouvernement et la rapporteure spéciale, qui traite d’ailleurs de la question dans son rapport, se sont engagés en ce sens. Je retire donc cet amendement, en rappelant ce principe important qu’il nous revient d’introduire de manière ferme dans nos travaux.
(L’amendement no 787 est retiré.)

2.3 Un amendement pour tenir compte des populations à revenus modestes dans les nouvelles modalités de calcul de la DGF

M. le président.

La parole est toujours à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir l’amendement no 790.

Mme Marietta Karamanli.

Cet amendement pose également une question de principe. Il vise à tenir compte des populations à revenus modestes dans la détermination de la dotation de base aux communes.
Il ne s’agit donc pas de fixer les modalités de prise en compte de la pauvreté : celle-ci devra être mesurée par un indice, qui viendrait d’ailleurs pondérer la dotation. Il s’agit simplement de poser l’exigence de justice, non seulement entre les collectivités bénéficiaires en tenant compte de leur situation particulière, mais aussi en fonction des populations concernées. Souvent, celles-ci ne peuvent pas contribuer à l’effort fiscal, alors même que les communes contribuent pour elles, par leurs services d’accompagnement. L’amendement vise à ce que cette particularité soit également prise en compte dans les travaux à venir.

M. le président.

Quel est l’avis de la commission ?

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale.

Je ferai la même réponse. Sur le fond, les critères servant à définir la dotation de base seront ouverts à la discussion dans les mois à venir. Dans l’immédiat, la commission donne un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président.
Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre.

Même avis.
….

M. le président.

La parole est à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir l’amendement no 793 rectifié.
Mme Marietta Karamanli.
Défendu.

3. Un amendement d’amélioration pour cadrer les discussions à venir, avant la mise en oeuvre

Avec Bruno LE ROUX, président du groupe socialiste à l’Assemblée nationale et Dominique LEFEVRE, Vice-président des commission des finances de l’Assemblée Nationale, nous avons déposé un amendement visant à préciser le cadre et les conditions de la réforme de la dotation globale de fonctionnement dont le principe a été posé par la loi de finances pour 2016 avec une application à compter du 1er janvier 2017.
La réforme vise à redéfinir la dotation forfaitaire selon trois composantes : de base, de ruralité et de centralité des communes, le montant total de la dotation étant calculée selon le nombre d’habitants
Notre amendement visait notamment à
- fixer le montant de répartition en fixant un peu différemment les montants de chaque composante : dotation de base fixé e à 73 € au lieu de 75,72 € ; dotation de centralité est répartie entre les ensembles intercommunaux (EPCI + communes m ; embres) en fonction de la population et d’un montant unitaire qui varie de 10 € à 40 € au lieu de 15 € et 45 € , les métropoles percevant t une dotation de centralité égale à 50 euros par habitant. Parallèlement nous proposions que le montant de la dotation de centralité soit répartie entre les ensembles intercommunaux (EPCI + communes membres) en précisant que la part dotation de centralité revenant à l’EPCI est répartie en fonction du coefficient d’intégration fiscale (CIF) (cet indicateur mesure l’intégration fiscale effective des groupements de communes) dans la limite de 30% au lieu de 40 % afin de préserver les sommes revenant aux communes.
Selon nous la réforme de la DGF nécessaire et dans son principe juste, ne doit pas conduire à dissocier les règles de répartition des dotations de l’Etat du contexte de l’effort fiscal possible et effectif des communes et EPCI, ayant des populations aux revenus modestes. L’effort fiscal de chaque commune ou ensemble inter communal est très largement dépendant des autres ressources de la commune ou de l’EPCI notamment au plan économique.
Nous avons retiré notre amendement parce que nous avons eu la confirmation de l’engagement du gouvernement de mener une concertation approfondie sur ces aspects de la réforme.