Marietta KARAMANLI devant les membres du Conseil d’Etat " Le partage des compétences entre l’Europe et les Etats nationaux est une Å“uvre juridique et un champ politique"

...et plaide pour une autre façon de travailler au niveau des parlements nationaux et un vrai lieu de délibération politique et d’adoption de la loi européenne

vendredi 2 mai 2014

Le 26 mars 2014 dernier, j’ai été invitée par le Conseil d’Etat à venir présenter mes réflexions concernant l’évolution des Etats, de l’Etat national dans une Europe des Etats et ce à partir de mon expérience de députée.
Cette conférence s’inscrit dans le cadre de plusieurs cycles de conférences du Conseil d’État, plus haute juridiction administrative et conseil du gouvernement en matière administrative, porte sur l’avenir de l’État à la lumière des nouveaux défis auxquels il doit faire face avec »notamment, les développements de l’Union européenne, l’impact des nouvelles technologies de l’information et de la communication, et l’accélération de ce qu’il est convenu d’appeler la « globalisation ». »
Chargée d’assurer la veille européenne au sein de la commission des lois et Vice-présidente de la commission des affaires européennes à l’Assemblée Nationale, j’ai, aux côtés de
- M. Hubert LEGAL, jurisconsulte du conseil européen et du Conseil de l’Union européenne, directeur général du service juridique, modérateur,
- Mme Nicole BELLOUBET, membre du conseil constitutionnel,
- Mme Gaë tane RICARD-NIHOUL, analyste politique à la Représentation en France de la Commission européenne
participé aux échanges nourrissant la discussion.
D’une part, j’ai rappelé que le droit européen est désormais une source importante, quantitativement et qualitativement, de notre droit national et qu’il s’impose directement ou par transposition, dans notre ordre juridique interne.
Prenant trois exemples, tirés du droit pénal, du droit des frontières (immigration et asile) ; et des compétences des agences européennes dans le domaine de la sécurité, autant de matières qui sont nouvelles ou récentes pour le droit européen, donc dans des domaines traditionnellement de la compétence des Etats nationaux et pour le droit pénal des matières relevant du Parlement, j’ai indiqué qu’ils posaient la question de leur place et de leur rôle nouveaux.
Dans le domaine des compétences partagées entre l’Union et les Etats le partage donne lieu à discussions et interprétations. C’est le cas de la création d’un parquet européen ou dans le domaine de l’instauration d’un droit européen de la vente supplétif des droits nationaux.
J’ai montré que l’application des principes de partage est une Å“uvre juridique, elle est aussi un champ politique.
Dans une dernière partie de mon exposé, j’ai relevé que les députés, français et les autres, certainement, avaient été longs à prendre la mesure du retard qu’ils avaient pu prendre par négligence, imprudence ou attentisme.
Aujourd’hui à l’Assemblée la commission des lois a institué en 2012 et pour la première fois un rapporteur, ou plutôt, un binôme (un député de la majorité, un député de l’opposition) chargé de réaliser la veille européenne au sein de la commission et de rapporter régulièrement devant elle sur les questions significatives. Parallèlement dans le domaine de la coopération inter-parlementaire, les parlements nationaux commencent à comprendre que leur association par des rencontres et réunions peut leur donner un poids que n’a pas le parlement européen face à la commission.
J’ai cité les exemples de la construction d’un droit de la vente européen, de la réforme des aides au cinéma ou de la création d’un parquet européen, où à mon initiative des représentants des parlements nationaux se sont retrouvés, ont échangé et pu prendre à la suite des positions communes sur ces questions afin de peser sur le processus décisionnel.
J’ai été heureuse de pouvoir échanger sur ce sujet crucial pour l’avenir et où Il est parfois difficile de faire la part du droit (de la technique) et des enjeux politiques (ce qu’on veut) entendus donc au sens le plus noble.

INTRODUCTION

Le droit européen est une source importante, quantitativement et qualitativement, de notre droit national.
Il s’impose directement ou par transposition, dans notre ordre juridique interne.
Je ne reviendrai pas sur ces deux points.
Je m’attacherai à quatre questions qui me semblent importantes.
Aucun grand domaine de l’action normative ou budgétaire des parlements nationaux n’y échappe.
Le partage des compétences est un sujet essentiel et relève dans son application de l’interprétation politique.
Concurrencé par l’Union, le parlement commence à modifier sa façon de travailler.
Enfin je pense que l’union européenne peut apprendre des parlements nationaux, la délibération politique étant de nature à donner sa signification globale à la loi comme norme politique autant que juridique.

I. L’EXTENSION CONTINUE DU DOMAINE DE LA LEGISLATION EUROPEENNE : UNE INTERROGATION POUR LES PARLEMENTS NATIONAUX

Je prendrai trois exemples tirés du droit pénal, du droit des frontières (immigration et asile) ; et des compétences des agences européennes dans le domaine de la sécurité, autant de matières qui sont nouvelles ou récentes pour le droit européen
L’adoption du traité de Lisbonne a marqué une nouvelle étape dans l’extension des politiques décidées concurremment par l’Union et par les Etats.
Il y a désormais un droit d’initiative concurrent dans un domaine régalien classique ou historique qui est celui de la justice pénale.
En 2013 nous avons élaboré la première loi Française de transposition de directives dans le domaine pénal, ce qui est l’une des premières conséquences concrètes du traité de Lisbonne dans ce domaine.
Le droit pénal qui était traditionnellement considéré comme le symbole de la souveraineté nationale, devient l’un des domaines les plus directement concernés par l’internationalisation et l’européanisation du droit.
A ce phénomène il y a deux raisons : une globalisation croissante des activités, y compris celles qui sont prohibées et une universalisation croissante des droits des individus.
Deux autres projets de directives visent actuellement respectivement l’accès à l’avocat dans les procédures pénales et l’aide juridictionnelle.
Parallèlement la gestion commune des frontières et précisément des flux de migration en entrée et sortie de l’Europe fait l’objet de textes révisés et de moyens opérationnels plus nombreux. Les frontières sont symboliquement un élément du domaine « intime » si j’ose dire de l’Etat.
La coopération en matière de poursuite des crimes et délits transfrontaliers mais aussi demain je le souhaite « intra-frontaliers à l’Union » se renforce : la création d’un parquet européen fait l’objet d’un projet assez précis, de discussions et de résolutions parlementaires.
Eurojust ou Europole constituent des agences européennes « opérationnelles » dont l’Union et les Etats veulent renforcer l’efficacité. Pour la première en l’utilisant comme base d’un parquet européen, et pour le second en en rationalisant la mission et les moyens.
Dans ces trois cas : droit pénal ; droit des frontières avec sa double dimension, flux migratoires et droit d’asile ; agences dans le domaine de la recherche des infractions et de la coopération policière, ce sont autant de domaines touchant à l’exécution même du respect de l’ordre social et national qui font l’objet de décisions européennes nouvelles ou répétées.

Dans le domaine pénal traditionnellement de la compétence des Parlements nationaux se pose pour eux la question de leur place et de leur rôle nouveaux.
C’est particulièrement vrai pour le Parlement français qui garde par l’article 34 de la Constitution une compétence privilégiée (au regard d’autres sujets) en matière pénale même si l’initiative bien que partagée avec le gouvernement est en fait surdéterminée par la volonté de l’exécutif et de l’administration technique.

II. LA QUESTION DU PARTAGE DES COMPETENCES, UN SUJET ESSENTIEL POUR LES ETATS, UNE QUESTION « POLITIQUE »

Le partage des compétences entre l’Union et les Etats n’est pas « assuré » et donne lieu à discussions et interprétations.
Dans le domaine des compétences partagées je prendrai deux exemples.
La création d’un parquet européen.
L’instauration d’un droit européen de la vente supplétif des droits nationaux.
A. LA CREATION D’UN PARQUET EUROPEEN
Pour la première fois depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, qui avait ouvert la possibilité de créer un parquet européen, une proposition se trouve sur la table des négociations.
Le projet d’institution d’un parquet européen constitue un pas en avant considérable, faisant passer la coopération judiciaire pénale au stade de l’intégration européenne, car l’action publique serait enclenchée au niveau européen par un organe européen.
Selon les députés français la lutte contre la criminalité organisée transnationale doit se faire aussi au niveau européen et l’Assemblée Nationale considère que l’Union Européenne est bien compétente.
Si nous sommes en désaccord avec certaines des modalités retenues par la Commission, nous ne contestons nullement la plus-value de l’intervention de l’Union européenne sur ce sujet.
Néanmoins le sujet de cette nouvelle institution reste sensible.
En application du protocole n° 2 au traité de Lisbonne sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, quatorze chambres (sur les quarante-et-une des vingt-huit États membres de l’Union) ont émis un avis motivé contestant le respect du principe de subsidiarité par la proposition de règlement.
Celles-ci ont estimé que les justifications du respect du principe de subsidiarité par la Commission européenne étaient insuffisantes, que les enquêtes et poursuites au niveau national étaient suffisantes et que les dispositifs de coopération judiciaires existants au niveau européen l’étaient également.
C’est aussi l’avis de nos collègues du Sénat qui jugent que cette création ne respecte pas le dit principe.
En application du traité de Lisbonne et de l’article 6 du protocole qui l’accompagne : « Tout parlement national ou toute chambre de l’un de ces parlements peut, dans un délai de huit semaines à compter de la date de transmission d’un projet d’acte législatif dans les langues officielles de l’Union, adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n’est pas conforme au principe de subsidiarité ».
Dans le cas où les avis motivés sur le non-respect par un projet d’acte législatif du principe de subsidiarité représentent au moins un tiers de l’ensemble des voix attribuées aux parlements nationaux (deux voix par parlement national, une voix par chambre pour les parlements bicaméraux), le projet doit être réexaminé par la Commission européenne. Ce seuil est ramené à un quart (14 voix) lorsqu’il s’agit d’un projet d’acte législatif relatif à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, comme c’est le cas pour le parquet européen.
Le seuil d’un quart des voix a bien été atteint, avec un total de 19 voix.
Le projet fait donc l’objet d’un réexamen par la commission.
Autre exemple€¦
B. L’INSTITUTION D’UN DROIT EUROPEEN DE LA VENTE
De leur côté le droit de vente et le droit des contrats constituent un domaine de compétences partagées entre l’Union et les Etats déjà ancien.
La question de la subsidiarité se pose encore pour un projet de règlement instituant un, je cite, « droit commun européen de la vente ».
La Commission européenne estime que la diversité juridique des Etats membres est un frein à la compétitivité et à l’augmentation du commerce transfrontalier.
Plusieurs assemblées parlementaires d’Etats membres, dans le cadre de la compétence de contrôle reconnue aux Parlements nationaux en la matière, notamment la Chambre des Communes du Royaume-Uni et le Bundestag allemand, ont contesté le bien fondé du règlement.
Les arguments invoqués tiennent à l’absence de justification suffisante de l’initiative de la Commission européenne, ainsi qu’à l’absence d’intérêt pour ce texte de la part du public visé.
En outre, a pu être opposé à la Commission européenne que dès lors qu’il existe déjà pour une large partie du domaine couvert un droit de la consommation harmonisé, avec des directives, une deuxième initiative, parallèle, ne s’impose pas.
On ne peut en réalité s’engager qu’avec perplexité dans ce type de débat, qui ne peut tourner qu’à l’échange de chiffres et de croyances.
En définitive, la question de fond est celle de la faculté de l’Union européenne de proposer un droit supplétif. Elle n’a pas été réglée par la Cour de justice et on peut tout au plus avoir des convictions.
S’agissant du respect du principe de proportionnalité, qui exige que les mesures proposées au niveau de l’Union n’excèdent pas ce qui est strictement nécessaire pour atteindre les objectifs de l’Union, il y a également matière à débat, mais sans pouvoir également conclure avec la certitude requise.
Autrement si l’application des principes est une Å“uvre juridique, elle est aussi un champ politique.

III. UNE NOUVELLE FAÇON DE TRAVAILLER

Les parlements nationaux se trouvent, lentement mais sà»rement, concurrencés par les institutions européennes et leur propension à initier tous azimuts des textes dont l’orientation s’impose à eux.
Certes la Constitution et les règlements des assemblées parlementaires ont pris la mesure des changements.
Au terme de plusieurs modifications du texte de la Constitution, chaque assemblée est informée des projets d’actes législatifs européens, peut émettre des résolutions sur les textes et même faire un recours pour contester devant la Cour de Justice de l’Union Européenne le non- respect du principe de subsidiarité.

L’article 88-4 de la Constitution prévoit l’obligation d’information du Parlement par le gouvernement. Le gouvernement soumet à l’Assemblée Nationale et au Sénat dès leur transmission au Conseil de de l’union européenne les projets d’actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d’actes de l’Union européenne. Ce même article prévoit la création d’une commission des affaires européennes au sein de chaque assemblée.
Par ailleurs l’article 88-6 dispose que l’Assemblée Nationale et le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité. Ce même article prévoit la possibilité pour chaque assemblée de former un recours devant la Cour de Justice de l’Union Européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité.
Dans les deux cas la possibilité de résolutions parlementaires est ouverte aux parlementaires.

Néanmoins les députés commencent à prendre la mesure du retard qu’ils ont pu prendre ris par négligence, imprudence ou attentisme.
Je citerai trois exemples.
La commission des lois a institué en 2012 et pour la première fois un rapporteur, ou plutôt, un binôme (un député de la majorité, un député de l’opposition) chargé de réaliser la veille européenne au sein de la commission et de rapporter régulièrement devant elle sur les questions significatives.
Elle dispose désormais d’un tableau de bord des textes européens. C’est étonnant de considérer qu’il aura fallu autant de temps€¦
De plus les députés et sénateurs ont profité de l’adoption du projet transposant plusieurs textes européen dans le domaine du droit pénal pour faire Å“uvre d’innovation et de création.
Le travail parlementaire y compris lors des travaux de la commission mixte paritaire a enrichi le projet.
Les apports faits, salués par une adoption du projet à l’unanimité par l’Assemblée, ont démontré que, même sur un texte de transposition, le Parlement conserve une marge de manÅ“uvre significative, si ses membres ont la volonté politique de l’exercer.
Dans le registre de la coopération inter-parlementaire, les parlements nationaux commencent à comprendre que leur association par des rencontres et réunions peut leur donner un poids que n’a pas le parlement européen face à la commission et ce en jouant des divergences ou des silences entre Etats.
Ils sont les seuls à pouvoir porter en débat public et devant l’opinion publique de chacun des Etats des questions qui seraient, sinon oubliées, du moins resteraient « éloignées ».
Cela est le cas
-  dans le domaine de la construction d’un droit de la vente européen, exemple déjà cité,
-  de la réforme des aides au cinéma
Ce sera le cas demain avec la création d’un parquet européen.
En effet nous organiserons début juillet une réunion entre parlements nationaux sur ce sujet.
Je voudrai terminer mon propos par une réflexion plus globale sur la question de la légitimité des institutions qui font la loi et sur ce que les parlements nationaux peuvent apprendre à l’Union.

IV. CE QUE L’UNION EUROPEENNE PEUT APPRENDRE DES PARLEMENTS NATIONAUX

Je crois utile de rappeler que ce que les Etats/nations ont perdu en substance et en efficacité dans leur ressort propre, l’Europe peut le regagner et peut faire ce qu’ils ne peuvent (plus) faire seuls.
Néanmoins est posée la question de la complexité de la co-construction du droit par l’Union et par les Etats.
Plusieurs constats peuvent être faits.
Il y a d’abord une pluralité de lieux de décision ou d’avis et de procédures parallèles qui ne se croisent pas.
Il y a un lieu « fort » (la commission) jouant la technique face à des pouvoirs politiques nationaux « éclatés ».
Celle-ci qui profite aussi de l’absence de coordination entre le parlement européen et les parlements nationaux.
La fabrication des normes européenne est un secret€¦ bien gardé !
Aujourd’hui pour la plupart de nos concitoyens et même des parlementaires nationaux la fabrication des normes européenne est une part « cachée » de l’Europe.
Les « lois » européennes relèvent souvent de dispositions peu « visibles » et souvent très techniques.
Parallèlement en l’état les seuls responsables des lois et des budgets même si leur inspiration est organiquement européenne sont les responsables politiques nationaux.
Il y a donc selon moi nécessité de clarifier les rôles et de réinjecter de la légitimité aux décideurs et aux processus de décisions européens.
Au niveau de l’Union les approches qui prévalent sont le plus souvent des approches sectorielles, par nature fragmentées et les processus de négociations souvent sans fin et à tous les niveaux, tendent à diluer la signification globale des décisions.
Autrement dit ce qui manque à l’Europe c’est peut-être le moment du débat public et de la délibération politique préalables à toute appropriation par les citoyens des décisions les plus fortes au moment où elles vont être transcrites dans le droit.
A ce titre, qu’on le veuille ou non, les parlements nationaux continuent de créer du débat public, des clivages, voire de la passion et évidemment produisent de la délibération politique, toutes choses qui donnent son sens à la loi comme expression de la volonté générale.
Cela peut être matière à réflexion pour les Etats et l’Union Européenne.
Il convient peut-être aujourd’hui, d’inventer un endroit où les députés et sénateurs français avec les parlementaires de tous les Etats voulant aller de l’avant puissent examiner, discuter, proposer et peser de façon contradictoire les orientations européennes.
Je vous remercie pour votre attention.