« Toujours plus de lois et pas forcément plus de justice » par Marietta KARAMANLI

samedi 31 juillet 2010

Fin 2009 j’ai posé plusieurs questions écrites relatives à l’activité législative et plus précisément au nombre de lois votées et aux textes réglementaires pris (décrets pris par le premier ministre au nom du gouvernement) pour les appliquer. J’ai interrogé le Premier ministre, la ministre de la justice, le ministre du budget, le ministre du travail pour connaître le nombre de textes pris depuis 2007 relevant de leur compétence respective.
Deux premières réponses me sont parvenues : celle du ministre du budget et celle du ministre du travail.
S’agissant du ministre du budget, il indique qu’en matière fiscale depuis 2007 52 lois, 10 ordonnances et 144 décrets ( !) ont été adoptés en matière de droit fiscal. Il fait état aussi d’un taux d’instabilité des dispositions fiscales de l’ordre de 21 % en 2008 et de 14 % en 2009.
Concernant le ministre du travail il fait état de 11 lois touchant le domaine de l’emploi et de la formation professionnelle et de 35 décrets.
Au total pour ces deux seuls ministères cela fait 73 lois ou ordonnances et 179 décrets€¦
Est-ce que cette inflation législative a changé en mieux la vie quotidienne de nos compatriotes ? Certainement non ! Est- ce cet ensemble de textes est connu de la plupart des citoyens ? Sà»rement non ! L’adage selon lequel « Nul n’est censée ignorer » la loi reste bien une fiction et de la sorte un expédient permettant à l’ordre juridique de fonctionner.
Dès le début de mon mandat de député en 2007, j’avais insisté sur la nécessité que le législateur améliore la qualité de la loi pour la rendre plus intelligible et plus accessible aux citoyens. Cela passe selon moi probablement par moins de lois et de meilleures lois tant au plan de la rédaction que de la justice que portent les dispositions.
La Conseil d’Etat, juge de l’administration et organe de conseil du gouvernement, avait évoqué il y a quelques années l’intempérance législative. Force est de constater que le législateur actuel reste « accro » à toujours beaucoup de lois, ce qui ne veut pas dire plus de justice et plus d’efficacité !

Le texte intégral de mes questions et les deux premières réponses des ministres saisis

Question publiée au JO le : 08/12/2009 page : 11588
Réponse publiée au JO le : 23/03/2010 page : 3318

Texte de la question

Mme Marietta Karamanli attire l’attention de M. le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État sur l’évolution de la législation fiscale depuis 2007. Dans son rapport 2006, le Conseil d’État faisait état d’un taux d’instabilité des codes, indicateur mesurant le nombre total d’interventions sur un code rapporté au nombre d’articles de ce code, affectant de plus 10 % les dits codes chaque année. Elle lui demande de bien vouloir lui indiquer le nombre de lois, ordonnances et décrets adoptés depuis 2007 en matière de droit fiscal et de lui indiquer le taux d’instabilité affectant le code des impôts depuis cette date. La haute juridiction s’inquiétait à juste titre du caractère instable, peu lisible et en partie inaccessible du droit pour les citoyens. Elle lui demande, au vu des chiffres et données sollicités, l’appréciation qu’il porte sur l’évolution de la production législative et réglementaire récente dans ce domaine.

Texte de la réponse

Le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État a pris connaissance avec intérêt de la question relative à l’évolution de la législation fiscale depuis 2007. Depuis le 1er janvier 2007, 52 lois, 10 ordonnances et 144 décrets ont été adoptés en matière de droit fiscal. Ces chiffres correspondent au nombre de textes de lois ayant impacté les dispositions fiscales contenues dans les éditions 2007 et 2008 du code général des impôts (CGI) et du livre des procédures fiscales.
Le nombre de dispositions fiscales qui seront contenues dans l’édition 2010, concernant l’ensemble des lois, ordonnances et décrets publiés entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2009, n’est pas encore connu à ce jour.
Le taux d’instabilité affectant le code des impôts qui s’élevait à 21 % en 2008, est tombé à 14 % en 2009.
Il entre parmi les devoirs de l’État envers les citoyens de veiller à la sécurité juridique et à la qualité du droit. La recherche de l’efficacité économique ne se conçoit pas sans prise en compte de ces exigences. Le constat des dérives de la production normative que dresse le rapport public 2006 du Conseil d’État rejoint un diagnostic que les hautes autorités ont publiquement exposé au cours des dernières années. Toutefois, il convient de préciser qu’un certain nombre de mesures ont été prises récemment pour lutter contre l’instabilité et la complexité des textes en vigueur. Outre les mesures de simplification législative adoptées chaque année par le Gouvernement et la volonté de renforcer le dispositif du rescrit fiscal au bénéfice de l’ensemble des contribuables, la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 accentue les exigences en matière d’évaluation préalable des projets de loi. Pour les projets de loi de finances, une évaluation préalable doit désormais accompagner chacune des dispositions non obligatoires. Elle est conduite en parallèle de la rédaction de l’article et permet ainsi de vérifier l’opportunité de la mesure proposée avant son adoption.

Question publiée au JO le : 08/12/2009 page : 11652
Réponse publiée au JO le : 30/03/2010 page : 3763

Texte de la question

Mme Marietta Karamanli attire l’attention de M. le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville sur l’évolution de la législation du travail depuis 2007. Dans son rapport 2006, le Conseil d’État faisait état d’un taux d’instabilité des codes, indicateur mesurant le nombre total d’interventions sur un code rapporté au nombre d’articles de ce code, affectant de plus 10 % les dits codes chaque année. Elle lui demande de bien vouloir lui indiquer le nombre de lois, ordonnances et décrets adoptés depuis 2007 en matière de droit du travail et de lui indiquer le taux d’instabilité affectant le code du travail depuis cette date. La haute juridiction s’inquiétait à juste titre du caractère instable, peu lisible et en partie inaccessible du droit pour les citoyens. Elle lui demande, au vu des chiffres et données sollicités, l’appréciation qu’il porte sur l’évolution de la production législative et réglementaire récente dans ce domaine.

Texte de la réponse

Depuis le 26 juin 2007, date d’ouverture de la 13e législature, la production de textes législatifs dans le champ des relations et des conditions de travail est demeurée soutenue, puisque sept lois s’y rapportant ont été votées par le Parlement. Dans le même temps, quatre textes législatifs essentiels (portés par le ministère chargé de l’économie) touchant le domaine de l’emploi et de la formation professionnelle ont entraîné des modifications importantes du code du travail. Il faut encore compter plusieurs textes législatifs et ordonnances portés par d’autres départements ministériels ou de nature transversale (lois des finances, loi de financement de la sécurité sociale, loi de simplification du droit, etc.) qui ont affecté, de façon certes plus limitée, le code du travail au cours de la période récente.
Les interventions du législateur depuis 2007 ont donné lieu à la publication de trente-cinq décrets entraînant de nombreuses modifications de la partie réglementaire du code du travail ; parmi ces 35 décrets, seize affectent plus particulièrement le champ couvert par le ministère chargé du travail.
Cette activité normative soutenue est soit créatrice d’un droit nouveau, soit porteuse d’une évolution de la réglementation. Elle se met en place en cohérence avec la politique d’amélioration de la qualité de la règle de droit engagée de façon active par l’ensemble des services de l’État sous l’impulsion du secrétaire général du Gouvernement depuis plusieurs années, et désormais promue et renforcée par deux réformes majeures. D’une part, la loi de modernisation du dialogue social du 31 janvier 2007, qui prévoit que tout projet de réforme portant sur les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle fait l’objet d’une concertation préalable avec les partenaires sociaux en vue de l’ouverture éventuelle d’une négociation ; ce processus a notamment été observé par le Gouvernement préalablement à l’adoption de la loi du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail et de la loi du 20 aoà»t 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail. D’autre part, la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, qui fournit, avec la généralisation des études d’impact et la recherche de solutions alternatives à la loi, un puissant levier en faveur d’une production normative pondérée et impose une méthode de travail exigeante, gage de qualité et d’effectivité du droit.