« Encadrer le recours à l’état d’urgence, une mesure constitutionnelle débattue mais dont l’utilité constatée aujourd’hui restera en chantier » par Marietta KARAMANLI

dimanche 10 avril 2016

Le 24 mars 2016 j’ai participé à l’invitation de Mme la professeure Sarah CASSELLA de la Faculté de Droit et des Sciences Economiques de l’université du Maine et aux côté du Professeur François SAINT-BONNET (Université Paris II Panthéon –Assas) à une conférence –débat sur « l’état d’urgence permanent ». Mme Mélina ELSHOUD doctorante a, elle, pu présenter un panorama des décisions du juge administratif sur les décisions restrictives des libertés prises par l’autorité administrative à titre exceptionnel pendant cette période. J’ai apprécié la grande qualité des propos du Professeur SAINT-BONNET sur lesquels ma propre réflexion a trouvé appui ou à partir desquels je peux fonder des interrogations nouvelles.
Cette conférence fut l’occasion pour moi de revenir sur la décision prise par le Chef de l’Etat de proposer la constitutionnalisation de cette légalité d’exception nécessaire pour faire face à certains événements mais devant être encadrée. Si la constitutionnalisation ne s’imposait pas d’emblée, les débats parlementaires ont mis en évidence l’utilité de fixer un cadre restrictif à son recours par le Chef de l’Etat, à son renouvellement par le Parlement, et aussi de mieux contrôler les mesures administratives prises en les énumérant.
Est-il dangereux d’écrire que l’état d’urgence ne peut avoir qu’un caractère exceptionnel et limité dans le temps ? Pour moi c’est le contraire. Je note que le Conseil de l’Europe au travers de la Commission dite de Venise, organe de coordination et de surveillance de l’état de droit et de la démocratie en Europe a considéré comme positive cette constitutionnalisation suggérant même de ne permettre le renouvellement de l’état d’urgence qu’à une majorité qualifiée ce qui suppose évidemment de le prévoir dans la Constitution.
Si le projet n’est pas adopté par le Sénat comme il a été voté par l’Assemblée Nationale et qu’il manque une majorité des trois cinquièmes de l’ensemble des députés et sénateurs pour l’adopter définitivement, (Assemblée Nationale et Sénat réunis ensemble) la question du cadre de recours à l’état d’urgence restera posée.
Il est un autre projet de texte constitutionnel limitant les prérogatives de l’exécutif et du législatif et donnant plus de droits aux citoyens qui avait été refusé par le Sénat dans un premier temps, il s’agissait de la possibilité pour les citoyens de saisir par voie d’exception (quasi-directement) le conseil constitutionnel projet porté par la Gauche en 1988, il a fini par être adopté en 2008 lors de la révision constitutionnelle voulue par le Président Sarkozy…20 ans de réflexion c’est bien mais c’est long…
De mon côté, j’entends contribuer aux débats sur nos institutions qu’il convient de moderniser, l’élection au suffrage universel d’un chef de l’Etat ayant une légitimité d’un type particulier et sa domination des autres institutions politiques me paraissant, à bien des points de vue, anachronique. J’y reviendrai.

Texte ayant servi de base à mon intervention

Madame et Monsieur les Professeurs,
Mesdames et Messieurs les enseignants-chercheurs,
Mesdames et Messieurs les étudiants,
Tout d’abord je souhaite vous remercier de l’invitation qui m’a été faite de venir vous présenter les observations et le témoignage d’une parlementaire, d’une députée dans le débat sur l’état d’urgence.
J’essaierai ainsi de répondre à certaines interrogations qui sont celles à la fois d’une science, la science juridique, et celles aussi de citoyens vivant dans un Etat à visée démocratique.
Est notamment interrogé le caractère permanent ou non de ce régime d’exception.
Ce débat intervient alors même que la Belgique, pays voisin et ami, vient d’être touché par une vague d’attentats meurtriers et aveugles.
Ceci nous renvoie aussi aux circonstances qui ont justifié le débat et à la prorogation de ce régime qui ne peut être, selon moi, que temporaire et dérogatoire face à la menace d’un crime organisé qui, lui, peut être durable exportant sur un territoire extérieur des méthodes de guerre.
Mon propose portera pour l’essentiel sur le projet de loi constitutionnel même si deux lois ordinaires (novembre 2015 et février 2016) sont venues prolonger l’état d’urgence décidé par le Président de la République.

I Le choix politique de constitutionnaliser l’état d’urgence, un choix dans la pure logique de la Vème République où le Président de la République est censé doté d’une légitimité parallèle et supérieure de défense des intérêts de l’Etat
Annoncé au Congrès réuni à Versailles en application de l’article 18 de la Constitution, trois jours après les attentats du 13 novembre 2015, le choix de constitutionnaliser l’état d’urgence a fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle déposé devant l’Assemblée Nationale un mois et dix jours après. Cette idée et ce projet sont donc une initiative d’origine présidentielle.
C’est le Président qui a inspiré cette réforme et l’a proposée même si c’est juridiquement le Premier ministre qui l’a portée devant le Parlement.
La pratique constitutionnelle et politique fait depuis le début des années 1960 du Chef de l’Etat le mandataire de la nation entière…
A titre personnel je considère que le modèle Français n’en est forcément un mais c’est une autre histoire...un autre débat.
Il est vrai que plutôt que de constitutionnaliser nous aurions pu conserver la loi de 1955 avec tout ce qu’elle comporte de souvenirs et d’effets de circonstances.
Cette loi a déjà été modifiée pour effacer les séquelles liées à une situation de guerre interne où la censure, par exemple, était autorisée.
L’enserrer dans un cadre constitutionnel quand bien même cela limiterait la marge d’initiative du législateur, me paraît être un acte favorable aux libertés.
II Sur le recours à l’état d’urgence
Les discussions ont été importantes sur les conditions d’ouverture de l’état d’urgence.

Article 1er du projet de loi adopté par l’Assemblée Nationale
Après l’article 36 de la Constitution, il est inséré un article 36-1 ainsi rédigé :
« Art. 36-1. – L’état d’urgence est décrété en Conseil des ministres, sur tout ou partie du territoire de la République, soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique.

Faut-il substituer une expression plus précise que celle de « péril imminent » ?
Pour l’instant, les expressions proposées dans les discussions parlementaires n’ont pas apporté un cadre juridique plus contraignant.
La notion de « péril grave imminent » a le mérite d’une certaine résonnance et de précédents…
III Sur la consécration de prérogatives parlementaires nouvelles
A priori le nouveau dispositif donnerait s’il est adopté une place et un rôle plus grand au Parlement.

Article 1 tel qu’adopté par l’Assemblée Nationale
« La loi fixe les mesures de police administrative que les autorités civiles peuvent prendre pour prévenir ce péril ou faire face à ces événements.
« Pendant toute la durée de l’état d’urgence, le Parlement se réunit de plein droit.
« L’Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement pendant l’état d’urgence. Ils peuvent requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures. Les règlements des assemblées prévoient les conditions dans lesquelles le Parlement contrôle la mise en œuvre de l’état d’urgence.

Ont été introduites des mesures d’encadrement du législateur.
Les membres de la commission des lois ont notamment fait valoir le nécessaire renforcement des prérogatives parlementaires.
Dans le projet de texte adopté par l’Assemblée Nationale, le Parlement est consacré comme l’autorité qui vote la loi prorogeant l’état d’urgence au-delà de douze jours et qui fixe les mesures de police administrative que les autorités civiles peuvent prendre pour prévenir le péril à l’origine ou faire face aux évènements.
Le Parlement est réuni de plein droit tout au long de cette période. De plus les assemblées ont compétence pour assurer le suivi des mesures prises et réaliser le contrôle de la mise en œuvre de l’état d’urgence.
Je considère donc que le projet de loi constitutionnelle consolide et sécurise le cadre juridique applicable à l’état d’urgence.
D’aucuns disent que ce serait inutile, voire dangereux.
Est-il dangereux d’écrire que l’état d’urgence ne peut avoir qu’un caractère exceptionnel et limité dans le temps ?
Ou d’écrire qu’il sera tout entier soumis au contrôle du juge et du Parlement.
C’est évidemment tout le contraire.
L’article 1er garantit, donc dans des situations exceptionnelles, le respect de nos principes démocratiques.
Reste que ce dispositif de contrôle doit en quelque part « fusionner » avec les principes de fonctionnement des régimes parlementaires modernes dans lesquels la chambre basse et sa majorité ont pour mission de soutenir l’exécutif gouvernemental. Cette situation est à bien des égards exacerbée dans le régime de la Vème République du fait de la légitimité du Chef de l’Etat élu au suffrage universel et pour lequel il est politiquement admis, en l’état, que son action n’a nullement à être validée par l’Assemblée Nationale dont la majorité serait le produit logique de son élection par les Français.
IV Sur la question de la "permanence"
Le projet adopté par l’Assemblée Nationale prévoit que « La prorogation de l’état d’urgence au delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi. Celle-ci en fixe la durée, qui ne peut excéder quatre mois. Cette prorogation peut être renouvelée dans les mêmes conditions. »
Le projet constitutionnel fixe donc des conditions au recours à l’état d’urgence avec à chaque fois un délai qui sera contrôlé, si la réforme est adoptée, par le juge constitutionnel en premier lieu, et ce, à l’inverse la loi actuelle de 1955 qui ne prévoit aucun délai .
S’agissant de la périodicité de départ, dès l’instant où la faculté a été donnée au gouvernement et, surtout, au Parlement de proposer un arrêt anticipé de l’état d’urgence, le choix de la périodicité de départ – trois ou quatre mois –n’est pas apparu décisif.
Je note que le « Commission européenne pour la démocratie par le droit, plus connue sous le nom de Commission de Venise », organe consultatif du Conseil de l’Europe sur les questions constitutionnelles a considéré que, même en l’absence de délai explicité dans le projet initial, celui-ci existait au travers de l’avis donné par le Conseil d’Etat et qu’il ne pouvait être que temporaire et exceptionnel.
La commission de Venise suggère de façon complémentaire que la prolongation soit faite à partir de la 2ème fois par un vote à une majorité qualifiée…
Cette suggestion est intéressante dans son principe. Sera-t-elle reprise ?
Je note que le fait d’avoir une majorité qualifiée ne garantit pas forcément dans des moments d’émotion à répétition une appréciation raisonnable des conditions de recours.
V Sur les lois prises en dehors de la révision constitutionnelle en cours
À la suite des attentats coordonnés ayant frappé Paris le 13 novembre 2015, l’état d’urgence sur le territoire métropolitain a été déclaré par le décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 relatif à la proclamation de l’état d’urgence à compter du 14 novembre à zéro heure.
La gravité des attentats a ensuite justifié la prolongation de l’état d’urgence pour une durée de trois mois par la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015.
L’état d’urgence a été prolongé une nouvelle fois par la loi n° 2016-162 du 19 février 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence.
L’avis du Conseil d’Etat saisi le 26 janvier 2016 et délibéré par l’assemblée générale du Conseil d’Etat mardi 2 février 2016, a reconnu que cette nouvelle prorogation était justifiée par la persistance d’ « un péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ».
Sont visés les liens entre le terrorisme intérieur et le terrorisme dirigé depuis l’étranger contre la France ; le nombre significatif de ressortissants français présents en zone irako-syrienne aux côtés de groupes terroristes et susceptibles de revenir en France à tout moment pour y accomplir des actions violentes ; actions terroristes diverses.
Au final malgré ses imperfections, le projet de loi constitutionnelle de l’état d’urgence constitue une réponse raisonnable et utile à l’encadrement de mesures qui, par leur nature, doivent rester temporaires et exceptionnels ce qui ne les empêche pas d’être soumises au contrôle du juge !