Rapporteure au nom de la Commission des Affaires Européennes de l’Assemblée Nationale sur le projet de directive de la Commission visant à harmoniser les droits des consommateurs au sein de l’Union et dans chacun des 27 pays la composant, j’ai conclu sur la nécessité de ne pas accepter l’avant €“ projet de directive telle qu’il avait été transmis à la France. Pour mémoire, une directive est un texte européen qui s’applique dans notre législation nationale après y avoir été transposé par les autorités de l’Etat membre, celles-ci devant respecter obligatoirement les objectifs fixés par l’Union. En effet ce projet s’il est nécessaire du fait du développement des échanges en Europe, notamment des achats faits à distance et de l’intérêt de faire progresser simultanément les droits des consommateurs, sa rédaction n’est pas acceptable en l’état. Plusieurs de ces dispositions posent problème : son champ d’application n’est pas suffisamment défini ; ainsi certaines prestations comme par exemple les services financiers pourraient être concernées tout en étant régies par d’autres textes ; par ailleurs le projet de directive voudrait proportionner les « remèdes » en cas de mise en jeu de la garantie autrement dit les consommateurs pourraient avoir des droits moindres si l’achat est peu important ; des droits actuellement garantis pourraient ne plus l’être comme par exemple ceux résultant des règlementations sectorielles sur l’affichage des prix, notamment dans l’artisanat (coiffeurs, teinturerie, par exemple) ; enfin des dispositifs favorables aux consommateurs comme l’absence de paiement avant l’expiration du délai de rétractation en cas de vente hors établissement commercial ou la pérennité de la garantie de droit commun prévue par le droit civil au titre des vices cachés pourraient être remis en cause. L’ensemble de ces question m’a amenée à demander à la commission des affaires européennes que l’avant- projet soit revu et que l’harmonisation maximale soit ciblée sur certaines dispositions et que sur d’autres les Etats membres, en vertu du principe de subsidiarité, puissent maintenir des dispositions plus avancées en matière de protection des consommateurs.
Retrouvez le texte intégral de ma communication devant la commission des affaires européennes de l’Assemblée Nationale.
COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES
Mercredi 25 novembre 2009
Présidence de M. Pierre Lequiller, Président de la Commission
La séance est ouverte à 16 h 15
I. Examen du rapport d’information de Mme Marietta Karamanli sur les droits des consommateurs (document E 4026)
Mme Marietta Karamanli, rapporteure.
La proposition de directive relative aux droits des consommateurs vise à promouvoir un droit européen unique des contrats de consommation pour le développement du marché intérieur et du commerce transfrontalier, qui actuellement ne concerne que 7 % des transactions.
Elle a déjà fait l’objet d’un premier examen de la part de la Commission, le 5 mai dernier, dans le cadre d’une communication.
Celle-ci concluait aux trois exigences d’une harmonisation ciblée, d’une plus grande souplesse en faveur des Etats membres, dans le sens du principe de subsidiarité, et d’une protection accrue pour le consommateur.
Le présent rapport ne vise aucunement à modifier ce constat, mais au contraire à le conforter et à le développer.
Les circonstances s’y prêtent avec le prochain renouvellement de la Commission européenne et l’examen de ce texte par le prochain conseil « Compétitivité ».
Le présent rapport n’est qu’un rapport d’étape, assorti d’une proposition de conclusions.
Plusieurs impératifs commandent une telle démarche. D’abord, le texte appelle d’importantes modifications.
Ensuite, il n’y a pas actuellement accord sur les amendements à proposer.
Enfin, le Parlement européen souhaite opérer avec méthode et selon un calendrier long, notamment pour se concerter, dans l’esprit du traité de Lisbonne, avec les Parlements nationaux. La date du 23 février 2010 est ainsi envisagée pour une réunion conjointe des membres des parlements nationaux et de la commission IMCO (Marché intérieur et protection des consommateurs).
En outre, le Président Pierre Lequiller a pris l’initiative d’une réunion commune avec la commission IMCO, en visioconférence, qui pourrait se dérouler en janvier. Il s’agit d’une étape importante dans le renforcement de la concertation entre parlements nationaux et Parlement européen, sur les projets d’actes communautaires.
Sur le fond, l’enjeu est de taille. Selon l’expression de notre ancien collègue M. Jacques Toubon, la protection des consommateurs est l’un des éléments du modèle social européen, un « pare-choc » social important en ces temps de crise, et même un élément de la citoyenneté européenne, dans sa conception large.
Elle est également l’un des impératifs à respecter pour la stratégie de Lisbonne, car son corollaire est la spécialisation sur des produits de haute qualité, notamment grâce à la technologie.
Ensuite, elle constitue un test juridique important dans la démarche en cours depuis le début de la décennie et qui consiste à prévoir un droit européen pour tous les contrats, et non seulement pour les contrats de consommation.
Sur le plan juridique, la démarche de la Commission européenne n’est pas aisée.
Elle vise, à partir d’un élément détaché des réflexions sur le droit général des contrats, à amorcer un code européen de la consommation, avec pour point de départ un droit européen du contrat de consommation, unique et applicable dans tous les Etats membres.
Ce droit a vocation à s’appliquer d’une manière générale aux acquisitions de biens mobiliers et aux prestations de services. Il est construit par l’ajout d’une obligation d’information générale à la refonte des quatre directives actuelles relatives au contrat de consommation : la directive 85/77/CEE concernant les contrats négociés en dehors des établissements commerciaux ; la directive 93/13/CEE concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs ; la directive 97/7/CE concernant les contrats à distance ; la directive 1999/44/CE sur la vente et les garanties des biens de consommation.
C’est donc une démarche partielle, ce qui explique son manque de clarté et de sécurité juridiques.
D’abord, il y a le problème de la « frontière invisible » avec le droit général des contrats et le droit civil, qui pose de nombreux problèmes. Ensuite, tous les biens et services ne sont pas destinés à être couverts par la directive. Il y a des exclusions et des exceptions, ainsi que des articulations plus ou moins bien prévues avec les directives sectorielles existantes. La cohérence de l’ensemble est difficile à saisir. Le cas emblématique est celui des services financiers, à le fois en dehors et en dedans, avec de plus des directives spécifiques sur les services à distance et les contrats de crédit aux consommateurs. Enfin, les articulations avec les autres textes communautaires transversaux qui concernent le droit de la consommation sont très inégales, et posent problème, notamment avec la directive « services » 2006/123/CE et, surtout, avec la directive 2000/31/CE sur certains aspects du commerce électronique.
Le second élément qui rend la proposition de directive peu acceptable en l’état, est l’insuffisance du niveau de protection prévu pour le consommateur. C’est une difficulté inhérente à la démarche de la Commission européenne. Elle a abandonné le principe de l’harmonisation minimale, qui autorise les Etats membres à adopter des mesures plus protectrices, en raison de sa volonté d’unification du droit pour le marché intérieur. Elle a donc opté pour le principe de l’harmonisation maximale, lequel ne permet pas aux Etats membres de maintenir ou d’introduire dans leur droit national de disposition divergente, notamment des dispositions plus strictes ou plus souples visant à assurer un niveau de protection différent. En outre, la Commission européenne a appliqué ce principe de manière mécanique et elle l’a fait sur un champ très large.
Il en ressort donc le sentiment général, partagé par tous les acteurs, notamment par les associations de consommateurs, d’une menace sur les droits acquis. Ainsi, la proposition de directive contient quelques régressions par rapport aux quatre directives actuelles d’harmonisation minimale et ne propose pas d’avancée significative, en dépit de l’occasion qui se présentait. Tel est notamment le cas avec la hiérarchie des remèdes en cas de mise en jeu de la garantie.
Par ailleurs, l’arrêt de la Cour de Justice du 29 avril dernier, VTB-VAB NV/Total Belgium NV et Galatea BVBA/Sanoma Magazines Belgium NV, sur les pratiques commerciales déloyales a fait prendre conscience de l’absence de marge de manÅ“uvre des Etats membres dans les domaines couverts par les directives d’harmonisation maximale.
Par conséquent, des mesures nationales relevant actuellement des Etats membres sont menacées. Tel est notamment le cas de l’ensemble des règlementations sectorielles sur l’affichage des prix, notamment dans l’artisanat (coiffeurs, teinturerie, par exemple).
Ce risque est d’autant plus mal ressenti que dans ces secteurs, les enjeux au titre du marché intérieur sont inexistants et les transactions de montants modestes.
S’agissant de la France, il y a aussi des difficultés spécifiques sur la pérennité de plusieurs dispositifs protecteurs, notamment, sur le maintien de l’absence de paiement avant l’expiration du délai de rétractation en cas de vente hors établissement commercial, de même que sur la pérennité de la garantie de droit commun prévue par le droit civil au titre des vices cachés.
Enfin, il y a aussi une incertitude sur les compétences des Etats membres pour continuer à appliquer le droit de la consommation sur ce qui ne sera pas couvert par la directive, en dehors de son champ d’application.
Cette situation est très délicate, car sur le plan politique, le droit de la consommation ne peut pas régresser. Les avancées et les reculs ne sont pas mis en balance par le consommateur. Ce sont les régressions que celui-ci perçoit. Dans de telles circonstances, les réactions des principaux acteurs sont réservées, à l’exception des représentants des entreprises, qui sont dans l’ensemble plus favorables au texte.
Les réserves émanent ainsi tant des associations de consommateurs et des universitaires, que du comité économique et social européen, du comité des régions, des membres du Parlement européen et des Parlements nationaux, notamment du Bundesrat et de la Chambre des Lords, de même que du Sénat français.
Elles sont d’autant plus vives que, depuis un an, la Commission européenne n’a pas apporté les réponses adaptées aux interrogations exprimées. Elle a même montré qu’elle surévaluait les enjeux du commerce transfrontalier, en considérant que le texte résoudrait une large part des difficultés actuelles en unifiant le droit. Naturellement, tel n’est pas le cas, car le commerce à distance, pour une grande part par Internet, se heurte aussi à d’autres obstacles, notamment la langue, ainsi que l’éloignement.
Ces critiques portent sur le fond du texte, mais ne remettent pas en cause le besoin d’un texte. Le processus qui devrait permettre d’aboutir à la future directive sera long, car il n’y pas en l’état d’accord en vue. On peut à ce stade uniquement esquisser les bases de ce que devrait être celui-ci.
D’abord, ce qui concerne les fondamentaux, c’est-à-dire les objectifs et principes que la directive devra respecter, plusieurs éléments se dégagent nettement. Il faut en effet : viser effectivement le niveau élevé protection du consommateur exigé par le traité de Lisbonne et prévoir, le cas échéant, des avancées par rapport aux directives actuelles ; tenir compte de la place de la protection des consommateurs dans la citoyenneté européenne ; mettre en pratique l’objectif européen de qualité des biens et services de la stratégie de Lisbonne.
Ensuite, sur un plan plus opérationnel, il convient d’aboutir à un texte qui résiste au temps et permette les nécessaires évolutions du droit de la consommation, notamment celles qui incombent aux Etats membres. De ce point de vue, une directive qui entrerait trop dans le détail sera beaucoup trop lourde à modifier. En application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, le futur texte devra donc laisser aux Etats membres les facultés de réagir face aux pratiques « commerciales » contestables qui se développeraient. C’est un impératif politique pour un Gouvernement. Le droit de la consommation s’exerce en grande partie dans la proximité.
En phase avec un tel recentrage sur l’essentiel, le futur texte devra être un texte d’harmonisation maximale réellement ciblée. La Commission européenne invoque que l’harmonisation est déjà ciblée, car sa proposition ne concerne que le seul contrat de consommation, et non pas tout le droit de la consommation. Mais son point de vue peut n’être pas partagé.
Enfin, la compétence des Etats membres devra être assurée pour le hors champ, en l’absence d’un autre texte communautaire applicable. De même, le champ d’application du texte devra être clarifié, notamment par rapport aux autres textes européens applicables au consommateur, et son dispositif devra être, si possible, adapté aux produits modernes, notamment au développement des produits numériques, des téléchargements, pour lesquels il n’existe pas de garantie légale actuellement.
Telles sont les conditions pour aboutir à un réel point d’équilibre entre les entreprises et les consommateurs.
Il est un aspect sur lequel il faut insister : la nécessité d’examiner avec attention l’éventuelle demande pour une expérimentation d’un « contrat européen » relevant d’un 28ème droit, à côté des 27 droits nationaux. C’est la solution que prônent les partisans du « blue button ». Il est clair que le débat doit avoir lieu lors de l’examen de ce texte.
Sur ces bases, on peut à ce stade percevoir une première esquisse du futur texte sur les droits des consommateurs européens.
D’abord, les définitions communes applicables à tous les Etats membres seraient affinées et corrigées, et serait également reconnue aux Etats la faculté d’une extension des protections prévues, notamment à certaines catégories de personnes morales. L’enjeu est important pour la France, c’est celui du maintien des garanties dont bénéficient les associations.
Ensuite, les obligations d’information générales seraient proportionnées aux enjeux réels des transactions et du marché intérieur. Serait toutefois conservé en toutes circonstances le principe de l’information préalable des éventuels frais supplémentaires, pour que ceux-ci soient exigibles.
Pour ce qui concerne les contrats à distance et les contrats hors établissement, les obligations d’information spécifiques seraient renforcées pour s’adapter au niveau effectif actuel de protection, dans des conditions n’excluant pas l’évolution, pour faire face à d’éventuelles nouvelles techniques commerciales.
On se concentrerait d’abord sur les modalités du droit de rétractation, dès lors que c’est l’harmonisation maximale qui est visée. En tout état de cause, le paiement et la livraison pendant la période de rétractation pour les contrats hors établissement, pour le démarchage, devraient rester interdits : tant le paiement que les difficultés matérielles du renvoi des biens sont des freins importants à l’exercice effectif de ce droit de rétractation et sont perçus comme tels en France.
Il convient ensuite d’aménager les dispositions spécifiques à la garantie des biens pour éviter toute régression dans les niveaux effectifs de protection actuellement en vigueur dans les Etats membres, notamment en renonçant à la hiérarchie des remèdes.
De même, le dispositif qui sera retenu devra garantir la pérennité des mécanismes spécifiques à certains pays, tels que la garantie applicable aux vices cachés en France et le droit de rejet au Royaume-Uni.
Pour ce qui concerne les clauses abusives, enfin, il apparaît que le principe de listes européennes uniques et modifiées par comitologie n’est pas adapté.
Il est préférable de retenir le principe de listes européennes communes progressivement enrichies à partir des listes nationales et applicables dans les Etats membres en complément de ces mêmes listes nationales. Le principe de l’harmonisation maximale serait, pour sa part, recentré sur la définition de la clause abusive et son absence d’effet vis-à-vis du consommateur, sans interdire en tout état de cause qu’une clause individuellement négociée puisse, si nécessaire, être reconnue comme abusive.
Tels sont les éléments qu’il faut dès maintenant prendre en compte sur ce texte important.
Le Président Pierre Lequiller. Cette réunion conjointe prévue avec le Parlement européen n’a pas de précédent. C’est la première fois qu’une telle procédure va être mise en Å“uvre par visioconférence avec une commission d’un parlement national. Par ailleurs, il va être tenté d’organiser une réunion conjointe avec les parlementaires européens français, pendant l’une de leurs semaines dites de circonscription, sur les principaux sujets pour lesquels une coordination est nécessaire. Enfin, il est envisagé de faire participer, par rotation, des députés européens français aux réunions de la Commission des affaires européennes.
M. Jean Gaubert. J’adhère aux conclusions proposées par la rapporteure. Il y a véritablement besoin d’un « code de la consommation européen », notamment en raison du développement important de la consommation via Internet. Il est clair aussi qu’on ne peut accepter de régresser par rapport aux droits existant en France, en particulier s’agissant du droit de rétractation et du droit pour le consommateur de retourner un produit ne lui donnant pas satisfaction.
Un projet de loi sur la consommation est actuellement en cours d’examen dans notre Parlement, et devrait être à l’ordre du jour de l’Assemblée dans quelques semaines. Ce texte est-il compatible avec la proposition de directive ?
Mme Marietta Karamanli, rapporteure. Le projet de loi sur la réforme du crédit à la consommation, notamment sur le crédit revolving, vise entre autres à transposer en droit français la directive 2008/48/CE du 23 avril 2008. Il n’est pas affecté par la proposition de directive relative aux droits des consommateurs.
M. Marc Laffineur. Je remercie vivement la rapporteure pour son travail et sa présentation. Sur Internet la consommation augmente de manière considérable, va-t-il y avoir une concertation et des règles communes au niveau européen ? Ce serait sans doute très difficile d’y parvenir. D’autre part, s’agissant des actions de groupe, il n’a pas encore été possible de légiférer sur ce sujet, tant les intérêts en cause divergent. Aux Etats-Unis, le phénomène a pris une ampleur excessive, tandis qu’au Canada la situation semble plus équilibrée. Que va-t-il se passer en Europe ?
Mme Marietta Karamanli, rapporteure. Il y a une forte attente des consommateurs en Europe sur la question des actions de groupe. On observe bien une montée de cette demande, que quelques Parlements nationaux expriment aussi. Il faut y travailler, sans tomber dans les dérives américaines. Toutefois, ce n’est pas prévu dans le dispositif de cette proposition de directive.
Une partie de la proposition de directive concerne la vente à distance, donc le commerce sur Internet, mais le texte ne couvre pas tous les domaines ni tous les contrats qui peuvent être passés sur Internet. Ainsi, les questions de police, par exemple les règles sur les ventes de médicaments, d’alcools ou de tabacs, n’entrent pas dans son champ.
M. Gérard Voisin. De quelle manière cette proposition de directive aborde-t-elle les difficultés propres aux échanges transfrontaliers ?
Mme Marietta Karamanli, rapporteure. Au départ, cette proposition de directive visait à prendre en compte les problèmes posés par ces échanges, mais ceux-ci ne représentent que 7 % du total des échanges intra-communautaires. Le champ de la directive est donc nécessairement plus vaste. Il y a certes une problématique spécifique à prendre en compte, mais qui ne constitue pas le seul objet du texte.
M. Jean Gaubert. Le commerce par Internet nous préoccupe tous, car nous sommes bien conscients que les opérateurs iront s’installer dans des pays tiers si l’Europe leur impose des règles contraignantes. Est-il envisageable de décider qu’en la matière le droit applicable soit celui du pays du consommateur ?
Mme Marietta Karamanli, rapporteure. C’est déjà le cas, car c’est ce qui est prévu par « Rome I ». C’est le droit du pays où se trouve le consommateur qui s’applique.
Sur proposition de la rapporteure, la Commission a adopté les conclusions suivantes :
« La Commission,
Vu les articles 95 et 153 du traité instituant la Communauté européenne,
Vu les articles 114 et 169 du traité sur le fonctionnement de la Communauté européenne, dans leur rédaction résultant du traité de Lisbonne,
Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux droits des consommateurs (COM [2008] 646 final/n° E 4026),
Vu également la communication de la Commission européenne du 11 octobre 2004 « Droit européen des contrats et révision de l’acquis : la voie à suivre » (COM [2004] 651 final),
Considérant qu’une révision des règles européennes applicables aux contrats de consommation est nécessaire ;
Considérant qu’une telle opération appelle une attention particulière, en ce qu’elle constituera un point de référence pour la poursuite des travaux engagés sur le droit européen des contrats ;
Constatant que les dispositions de la proposition précitée ne peuvent être en l’état approuvées, en raison tant des incertitudes juridiques qu’elles engendrent que de l’insuffisance globale du niveau de protection qu’elles offrent, notamment parce que les modalités d’application retenues pour le principe de l’harmonisation maximale font peser des risques sur la pérennité de dispositions nationales spécifiques et protectrices auxquelles les consommateurs, notamment, sont très attachés et, par conséquent, sur les compétences qui incombent aux Etats membres ;
Considérant que l’ampleur des modifications de fond à envisager ne permet, à ce stade, que de définir et fixer des objectifs, des principes et des orientations à caractère général, dans le cadre d’un rapport d’étape ;
1. Estime que la future directive devra prévoir pour l’ensemble des consommateurs des Etats membres de l’Union européenne le niveau élevé de protection tel que l’exige, dans des conditions renouvelées, le traité de Lisbonne, et tel que le commandent également, dans leurs domaines respectifs, sur le plan juridique, philosophique et humain, la place de la protection des consommateurs dans la citoyenneté européenne et, sur le plan économique, la réussite de la stratégie de Lisbonne ;
2. Considère également que son dispositif devra :
a) permettre, pour résister à l’épreuve du temps, les adaptations qu’exige le caractère profondément évolutif du droit de la consommation, notamment celles qui incombent aux Etats membres ;
b) résulter, par conséquent, d’un recentrage sur l’essentiel, selon les principes de subsidiarité et de proportionnalité et conformément à une démarche d’harmonisation maximale réellement ciblée ;
c) garantir la compétence des Etats membres pour les domaines qui ne seront pas dans son champ d’application, ni dans celui d’autres textes européens ;
d) concerner un champ d’application clarifié, notamment par une bonne articulation avec les autres directives européennes du droit de la consommation ;
e) être adapté au développement des produits numériques ;
f) définir dans son ensemble un réel point d’équilibre entre les intérêts des entreprises et ceux des consommateurs ;
g) ne pas négliger l’éventuelle demande pour l’expérimentation d’un 28ème droit européen, dans l’esprit défini par les initiateurs du « blue button » et dans des conditions compatibles avec le règlement « Rome I » ;
3. Estime, par conséquent et en l’état, que la refonte de la proposition de directive doit être envisagée à titre principal selon les orientations suivantes :
a) des définitions affinée et corrigées, notamment celle du consommateur, dès lors que celles-ci s’imposeraient à tous les Etats membres, sans leur interdire de prévoir l’extension des protections prévues à d’autres catégories, notamment à certaines personnes morales, voire à certaines transactions ;
b) des obligations d’information générales proportionnées aux enjeux des transactions et du marché intérieur, tout en retenant, entre autres, l’obligation d’une information préalable sur les frais supplémentaires ;
c) un renforcement des obligations d’information spécifiques aux contrats à distance et aux contrats hors établissements, sans exclure de possibles évolutions, et, s’agissant du droit de rétractation, une harmonisation prioritaire des modalités de son exercice, dès lors que l’harmonisation maximale serait visée, ainsi que la possibilité de maintenir l’absence de tout paiement et de toute livraison pendant le délai de rétractation pour les contrats hors établissement ;
d) une modification des dispositions spécifiques à la garantie des biens, pour éviter toute régression des niveaux effectifs de protection actuellement en vigueur dans les Etats membres, notamment, mais pas seulement, en renonçant à la hiérarchie des remèdes et en garantissant la pérennité des mécanismes spécifiques en vigueur dans certains pays, tels que la garantie applicable aux vices cachés en France ;
e) un abandon, pour ce qui concerne les clauses abusives, du principe des listes uniques harmonisées, au profit de listes communes applicables dans les Etats membres en complément des listes nationales, le principe de l’harmonisation maximale étant pour sa part recentré sur la définition de la clause abusive et son absence d’effet vis-à-vis du consommateur, sans interdire en tout état de cause qu’une clause individuellement négociée puisse, si nécessaire, être reconnue comme abusive.
