Le 4 décembre dernier, à notre initiative conjointe, Jean-Jacques URVOAS, Président de la Commission des Lois, M Guy GEORFFROY et moi-même, tous deux co-rapporteurs au sein de la commission chargés de la veille européenne, a été discutée une proposition de résolution visant à soutenir la création d’un parquet européen.
Celui-ci permettrait la recherche, la poursuite et le renvoi en jugement des auteurs et complices d’infractions graves transfrontalières ( trafic d’êtres humains, trafic de drogues, terrorisme…) ou portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.
Par cette résolution, nous avons souhaité apporter notre soutien à la création d’une institution qui nous paraît de nature à lutter contre la criminalité organisée au delà des frontières de chacun des Etats et, de la sorte, assurer la sécurité et contribuer à la prospérité dans l’Union. On ne peut constamment déplorer les effets des trafics mafieux et criminels et refuser de se donner les moyens de lutter contre eux.
Nous avons ainsi apporté notre soutien aux initiatives du gouvernement Français et de la Commission.
Nous avons rappelé les conditions auxquelles il nous apparaît nécessaire de procéder à l’institution d’un tel organe juridictionnel : -collégialité de ce parquet ;
indépendance des membres la composant ;
garanties procédurales reconnues aux personnes poursuivies ;
harmonisation minimales des règles procédurales en matière de preuves et de prescriptions entre Etats ;
contrôle effectif sur les actes juridictionnels de ce parquet (le projet de règlement en cours de discussion scinde ce contrôle entre la Cour de Justice de l’Union Européenne et les juridictions nationales).
Au delà des nécessaires compléments et précisions à apporter, nous avons entendu défendre le principe de cette création à laquelle le Royaume-Uni et le Danemark mais aussi d’autres assemblées parlementaires s’opposent.
Je me réjouis que ce dossier, certes difficile et complexe mais important, progresse et reçoive un appui massif des députés et par eux des citoyens.
Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, Mercredi 4 décembre 2013
Séance de 10 heures
Communication de Mme Marietta Karamanli et de M. Guy Geoffroy, chargés de la veille européenne, sur le parquet européen
La Commission entend une communication de Mme Marietta Karamanli et de M. Guy Geoffroy, chargés de la veille européenne, sur le parquet européen.
M. le président Jean-Jacques Urvoas.
La commission des Lois s’est déjà penchée à plusieurs reprises sur la création d’un parquet européen. Elle a notamment évoqué ce sujet lors de l’audition de la vice-présidente de la Commission européenne en charge de ce dossier, Mme Viviane Reding, que nous avions organisée avec la commission des Affaires européennes, le 21 novembre 2012. Depuis, plusieurs chambres de parlements nationaux, dont le Sénat français, ont adopté des avis motivés par lesquels ils contestent la conformité de la proposition de règlement sur la création d’un parquet européen présentée par la Commission européenne, le 17 juillet 2013, au regard du principe de subsidiarité. Ce faisant, ils contestent la proposition de la Commission au regard de la compétence de l’Union, et non sur le fond du dispositif. Cette prise de position a pu laisser entendre que notre pays serait contre le parquet européen, ce qui n’est ni la position de la France, ni celle de l’Assemblée nationale. C’est pourquoi, nous vous proposons, avec Mme Marietta Karamanli et M. Guy Geoffroy, de déposer une proposition de résolution. Celle-ci sera d’abord examinée par la commission des Affaires européennes, puis par notre Commission en janvier prochain. Ce serait la troisième résolution de l’Assemblée nationale sur le parquet européen, après celles de 2003 et de 2011. Son but est de rappeler la nécessité et la justesse d’un parquet européen, sous réserve que la proposition de règlement soit modifiée sur certains aspects auxquels nous sommes attachés, tels que la collégialité de ce parquet.
Nous examinerons ensuite la proposition de résolution de la commission des Affaires européennes sur Europol dont nous sommes saisis. C’est là encore un bel exemple de la bonne méthode que nous avons mis en Å“uvre avec la commission des Affaires européennes, consistant à évoquer ces projets de résolution en amont pour que la commission des Lois ne se retrouve pas devant le fait accompli en termes d’agenda et contrainte d’adopter implicitement des propositions de résolution européenne.
Mme Marietta Karamanli, rapporteure chargée de la veille européenne.
Je ne reviendrai pas sur le contexte de la proposition de résolution européenne que nous préparons, qui a été rappelé par le président Urvoas, et je vais plutôt vous présenter, avec M. Guy Geoffroy, le contenu de cette proposition.
Son objectif est de rappeler le soutien constant de l’Assemblée nationale à la création d’un parquet européen, depuis plus de dix ans, et l’accueil favorable réservé à la présentation par la Commission européenne d’une proposition de règlement sur ce sujet.
Certaines des modalités retenues par la Commission européenne dans sa proposition devraient cependant être substantiellement revues, afin d’assurer l’efficacité et l’indépendance du futur parquet européen.
S’agissant de la compétence matérielle du parquet européen, tout d’abord, la proposition de résolution réitèrera l’attachement de l’Assemblée nationale à ce que le parquet européen soit compétent en matière de lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière, et ne se limite pas à la seule protection des intérêts financiers de l’Union européenne. Certes, dans le traité, la compétence du parquet européen est en principe limitée à la recherche, à la poursuite et au renvoi en jugement des auteurs et complices d’infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.
Toutefois, cette compétence peut être étendue, simultanément ou ultérieurement, à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière par le Conseil européen statuant à l’unanimité, après approbation du Parlement européen.
La proposition invitera le Conseil européen à faire usage de cette possibilité et procéder à une telle extension. La plus-value apportée par le parquet européen en matière de lutte contre le terrorisme, la traite des êtres humains ou le trafic de stupéfiants serait au moins aussi considérable qu’en matière de lutte contre la délinquance financière au détriment du budget de l’Union, et correspondrait sans doute mieux aux attentes des citoyens européens. Cet élément doit être présent à l’esprit.
La proposition de résolution soulignera également que la compétence du parquet européen ne devrait pas être exclusive, mais partagée avec celle des autorités judiciaires des États membres. Un principe d’exclusivité poserait en effet des difficultés pratiques pour le traitement des infractions connexes. Pour garantir l’efficacité du parquet européen, cette compétence partagée devrait être assortie, d’une part, d’une obligation d’information du parquet européen par les autorités judiciaires nationales de toute infraction susceptible d’entrer dans son champ de compétence et, d’autre part, d’un droit général d’évocation lui permettant de se saisir de l’affaire en cause.
La proposition rappellera que le parquet européen devrait être créé, en application de la lettre même du traité, « à partir d’Eurojust ». Cela signifie notamment que sa structure devrait être collégiale, comme l’est celle de l’unité Eurojust, et qu’il devrait entretenir des liens étroits avec cette dernière. Pour que de réelles synergies se développent entre ces deux organes, une proximité géographique, s’agissant du siège du parquet européen, apparaît également indispensable.
Plusieurs paragraphes de la proposition de résolution seront consacrés à la structure du parquet européen. Le parquet européen devrait être institué sous une forme collégiale, composée de membres nationaux ancrés dans leurs systèmes judiciaires respectifs et élisant en leur sein un président, et non sous celle, proposée par la Commission européenne, d’un procureur européen unique, assisté par de simples adjoints et par des délégués auxquels il adresserait ses instructions. Cette structure collégiale confèrerait une plus grande légitimité au parquet européen, faciliterait son acceptation et la prise en compte de la diversité des traditions juridiques des États membres et renforcerait ainsi son efficacité.
Cette collégialité est parfaitement compatible avec la réactivité nécessaire à la conduite des enquêtes, puisque ce collège pourrait être divisé en formations restreintes ou en chambres, regroupant les membres nationaux des États membres concernés par le dossier, et chargées de prendre les décisions opérationnelles courantes.
Les procédures de nomination et de révocation ainsi que le statut des membres du parquet européen devraient s’inspirer de ceux prévus pour les membres de la Cour de justice de l’Union européenne par les articles 253 à 255 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et par le Statut de la Cour de justice de l’Union européenne, afin de garantir leur indépendance. Les personnalités désignées devront notamment réunir toutes les conditions requises pour l’exercice de hautes fonctions juridictionnelles et posséder une expérience pertinente en qualité de procureur.
M. Guy Geoffroy, rapporteur chargé de la veille européenne.
La proposition de règlement de la Commission européenne comporte plusieurs aspects contestables et contestés, mais elle a le mérite d’aborder, pour la première fois, à peu près tous les sujets qu’implique la création d’un parquet européen.
Notre collègue Marietta Karamanli a déjà évoqué les questions relatives à la structure et à la compétence du parquet européen, que la Commission européenne propose de limiter à la protection des intérêts financiers, contrairement à notre souhait. D’autres points seront également abordés par notre proposition de résolution.
La proposition de règlement prévoira que les garanties procédurales accordées aux personnes poursuivies par le parquet européen seront celles assurées par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, par les directives européennes existantes ou en cours d’adoption harmonisant certains droits en matière de procédure pénale (droits à l’interprétation et à la traduction, droit à l’information, droit à un avocat, etc.) et par le droit interne des États membres. Ces textes forment un corpus déjà cohérent de règles procédurales, et les droits internes des États membres en matière de procédure pénale sont si divers, sur le fond comme sur la forme, qu’il serait difficile d’aller plus loin. L’approche retenue par la Commission européenne, consistant à renvoyer à d’autres textes, est donc satisfaisante, car l’élaboration d’un corpus de règles procédurales spécifique serait à la fois injustifiée et conduirait à reporter considérablement la création du parquet européen.
Les dispositions relatives au contrôle juridictionnel des actes du parquet européen apparaissent en revanche insuffisantes. Elles confient les recours en responsabilité, extracontractuelle et contractuelle, ainsi que le contrôle de la légalité des décisions du parquet européen sur les demandes d’accès aux documents à la Cour de justice de l’Union européenne. Le contrôle de la légalité de l’ensemble des actes d’enquête et de poursuite du parquet européen relèverait en revanche exclusivement des juridictions internes. La proposition de règlement prévoit également que les juridictions nationales ne devraient pas avoir la possibilité d’interroger la Cour de justice, en lui adressant une question préjudicielle, sur la validité des actes du parquet européen. Tout ceci est confus, complexe et probablement inefficient. Nous nous interrogeons donc sur la conformité de ces dispositions au droit à un recours juridictionnel effectif, s’agissant en particulier du contrôle de la décision prise par le parquet européen de renvoyer l’affaire en jugement et de celle relative au choix de la juridiction de jugement. Cela touche à la question de l’articulation entre l’initiative des poursuites, qui appartient à tout parquet et relèverait du niveau européen, et le relais, à l’échelon de chaque État membre, pour la poursuite de ces poursuites et le jugement.
Les dispositions relatives à l’admissibilité des preuves et aux règles de prescription devraient par ailleurs être complétées, une harmonisation minimale dans ces domaines apparaissant indispensable pour assurer un fonctionnement efficace du parquet européen et éviter le risque de « course aux tribunaux » (« forum shopping ») qui peut résulter de trop grandes disparités.
En ce qui concerne la compétence du parquet européen, l’Assemblée nationale a une interprétation du traité plus ambitieuse que celle de la Commission européenne, qui souhaite se limiter à la protection des intérêts financiers. Créer un parquet européen dans ce domaine serait déjà bien, mais les attentes des citoyens portent surtout sur la lutte contre la criminalité transfrontière. C’est pourquoi la proposition de résolution évoque aussi la question du déclenchement d’une coopération renforcée sur le parquet européen. Rappelons qu’à défaut d’unanimité, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne autorise un groupe composé d’au moins neuf États membres à instaurer une coopération renforcée sur la base du projet de règlement concerné, après saisine du Conseil européen. Cette coopération renforcée est plus facile à mettre en Å“uvre que la coopération renforcée « de droit commun », prévue à l’article 329 TFUE, l’autorisation du Conseil, sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen, n’étant pas requise.
Plusieurs États membres (le Royaume-Uni et le Danemark) ont déjà annoncé leur refus de participer à la création d’un parquet européen. Il apparaît donc acquis que celui-ci ne pourra voir le jour que dans le cadre d’une telle coopération renforcée. La proposition de résolution invitera par conséquent la Commission européenne à modifier sa proposition dans un sens susceptible de recueillir la participation du plus grand nombre d’États membres, tout en maintenant un degré élevé d’ambition et d’intégration.
Enfin, la proposition de résolution abordera la question de la conformité à la Constitution de la proposition de règlement et de la nécessité éventuelle d’une révision constitutionnelle. Le Conseil d’État, dans son étude de 2011 sur le sujet, a en effet estimé que la révision constitutionnelle du 4 février 2008, intervenue à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 20 décembre 2007, n’exemptait pas les règlements adoptés sur le fondement de l’article 86, paragraphe 1, TFUE, de respecter l’ensemble de nos principes constitutionnels.
Dans ces conditions, il apparaîtrait opportun que le Gouvernement saisisse le Conseil d’État d’une demande d’avis sur la proposition de règlement avant son adoption, lorsque son contenu apparaîtra stabilisé, afin qu’il indique si ce texte comporte des dispositions contraires à des principes ou des règles de valeur constitutionnelle. Cette saisine préalable permettrait d’éviter de placer le pouvoir constituant dans une situation de compétence liée, comme cela fut le cas pour la décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen. Les éventuelles difficultés constitutionnelles ayant été identifiées avant l’adoption du texte, c’est averties et conscientes de la nécessité, le cas échéant, d’une révision constitutionnelle que les autorités françaises consentiraient à la création d’un parquet européen et à s’engager dans la voie, qui est la seule possible, d’une coopération renforcée.
Je suis persuadé que nous n’aurons pas de difficulté à convaincre au moins huit autres États membres d’instaurer une coopération renforcée ambitieuse sur ce dossier.
M. Georges Fenech.
On ne peut que se féliciter de l’évolution importante que représente le parquet européen et saluer l’ambition de la proposition de résolution. Vous avez évoqué plusieurs difficultés ; le projet de création d’un parquet européen soulève en effet de nombreuses questions. Le droit d’évocation du parquet européen s’imposera-t-il au parquet national ? Qu’adviendra-t-il en cas de conflit entre les deux ? Vous proposez d’étendre la compétence du parquet européen à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière. Si un attentat terroriste est commis sur notre sol, nous disposons d’un parquet antiterroriste qui fonctionne bien et qui a une compétence d’évocation. S’il y a un élément d’extranéité, le parquet français devra-t-il se dessaisir au profit du parquet européen ? Quelle sera la procédure applicable, sachant que certains États membres de l’Union européenne ont une procédure accusatoire et ne connaissent pas la procédure du juge d’instruction. Devant quel juge du siège le parquet européen demandera-t-il des mesures coercitives, comme une perquisition ou une mise en détention ? Quelle sera la juridiction de jugement ? Vous avez également évoqué la « poursuite de la poursuite », cela signifie-t-il que le parquet européen décidera d’une poursuite puis transmettra ensuite au parquet national ? Celui-ci pourra-t-il décider de l’opportunité des poursuites ? Enfin, le parquet européen devra-t-il informer la chancellerie de l’évolution de la procédure ? Toutes ces questions ne trouvent pas de réponse aujourd’hui.
M. Guy Geoffroy, rapporteur chargé de la veille européenne.
Vous avez raison, nous ne disposons pas à l’heure actuelle des réponses à toutes ces questions. L’option que nous proposons de retenir s’agissant de la création du parquet européen, la collégialité, apporte cependant une amorce de réponse. À cet égard, la Commission européenne fait preuve d’indécision car ses propositions font référence tantôt au parquet européen et tantôt au procureur européen. Si ces deux expressions renvoient à la même réalité en France, ce n’est pas le cas à l’échelle européenne. Dès la première proposition de résolution qu’elle a adoptée en 2003, l’Assemblée nationale s’est donc opposée à ce que le parquet européen soit défini comme un procureur européen ex nihilo et a soutenu sa création à partir d’Eurojust. Depuis, grâce au travail mené par la France et l’Allemagne, la création du parquet européen à partir d’Eurojust, qui devrait être maintenu parallèlement, a été actée dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il n’y aura donc pas de procureur européen unique disposant d’une suprématie par rapport aux parquets nationaux. Le membre national de la structure collégiale pourra adapter au niveau national la décision d’engager des poursuites prise au niveau européen. Il sera en relation avec le parquet national et la chancellerie.
Les sujets que vous avez évoqués font partie de ceux qui devraient être traités dans le cadre d’une coopération renforcée. Il y aurait dans l’hypothèse d’une compétence limitée à la protection des intérêts financiers de l’Union européenne moins de risques de conflits.
Mme Marietta Karamanli, rapporteure chargée de la veille européenne.
Vos questions sont justes. La collégialité est en effet un élément de réponse. Il est important que nous manifestions aujourd’hui, grâce à cette proposition de résolution, l’attachement de l’Assemblée nationale à la création du parquet européen.
La France et l’Allemagne ont pris une initiative en rédigeant un « non-papier » sur cette question.
Les négociations entre États membres se poursuivent et permettent de préciser l’organisation du parquet européen. Outre la France, l’Allemagne, l’Espagne, la Finlande, la Pologne, la Slovénie, Chypre, Malte et la Croatie sont favorables à une structure collégiale. Il est essentiel que l’Assemblée nationale exprime également sa volonté en ce sens. J’ajoute que notre travail sur ce sujet va continuer.
