A l’initiative de la faculté de droit et de sciences économiques du MANS et du collectif l’unité du droit, s’est tenue le 18 mars 2011 une conférence réunissant des enseignants-chercheurs et des acteurs et « témoins », sur le thème de « Qui fait la loi ? ». J’y ai participé comme députée et membre de la commission des lois de l’Assemblée Nationale. Mme GATE, maître de conférences, présidait la séance. Le professeur TOUZEIL-DIVINA a présenté la dernière réforme constitutionnelle non comme promouvant le parlement, avec exemples à l’appui, comme dévalorisant la fonction parlementaire. Mme WAFA-TAMZINI, maître de conférences, a par la suite présenté ce qu’on appelle la « légistique », celle-ci étant à la fois l’art et la science de la norme. J’ai de mon côté évoqué mon expérience de députée, en insistant sur la primauté de l’exécutif, le rôle déterminant du gouvernement et des services, la place stratégique du groupe majoritaire et place éminente de certains députés « chefs de file ». J’ai rappelé qu’au-delà de la séparation entre l’exécutif et le législatif, ce qui prévalait aujourd’hui dans l’élaboration de la loi c’est le bloc majoritaire : président de la république, gouvernement et groupe majoritaire. Le travail parlementaire même de qualité et les compromis auxquel il est parfois possible d’arriver sur certaines dispositions disparaît au profit d’une logique celle du « fait majoritaire ». La maîtrise de l’ordre du jour par le gouvernement et l’utilisation à répétition de dispositions contraignant le travail législatif au seul effet d’imposer la seule volonté du gouvernement ruinent souvent l’apport des députés. A ces contraintes s’ajoutent la concurrence des dispositions venant de l’union européenne, le contrôle des textes de lois par le Conseil Constitutionnel qui peut interpréter la Constitution, enfin le poids de l’opinion que j’appelle organisée, notamment les lobbies. A cette occasion je me suis prononcée en faveur d’une meilleure transparence de l’activité de ces groupes d’influence quand ils interviennent en direction des députés et sénateurs. Enfin j’ai souhaité qu’on s’interroge plus largement sur le pourquoi des lois. Selon moi La loi n’est pas seulement une technique juridique, elle devrait être une doctrine de justice, une sorte de canon universel de la pratique sociale comme le rappelle l’éminent historien Aldo SCHIAVONE, auteur de « l’invention du droit en Occident ». A ce titre trois priorités devraientt guider notre façon de faire :
moins de lois,
plus de lois accessibles et intelligibles,
des lois moins indifférentes aux questions de justice.
Les intervenants
Le texte de mon intervention
Qui fait la loi?
Madame la Présidente de séance,
Mesdames et Messieurs les professeurs et enseignant(e)s
Mesdames et Messieurs les étudiant(e)s
Tout d’abord je souhaite vous remercier pour cette invitation à venir échanger sur un sujet qui me tient à cÅ“ur car il est central dans nos institutions et fondamental pour les citoyens et la démocratie même si rarement et paradoxalement peu évoqué.
Le droit constitutionnel s’intéresse toujours beaucoup aux principes et aux règles de procédure fondamentales mais somme toute assez peu à la question de ceux qui pèsent le plus et qui sont déterminants dans l’élaboration et l’adoption de la loi.
De leurs côtés la science et la sociologie politiques évoquent beaucoup les questions de représentation et de représentativité (je suis destinataire d’un nombre étonnant de demandes d’entretiens et de questionnaires à ce sujet! ) mais elles abordent peu la question de comment se forme l’opinion des députés et sénateurs et peu la question du ou des rapports de force entre les pouvoirs.
Voilà pour mon intérêt de fond sur cette question !
Faire la loi !
Je me suis posée la question de ce qu’on pouvait et de ce que je devais retenir comme définition.
Pour la commodité de l’exposé, je retiendrai trois moments de la confection de la loi :
le « avant »,
le « pendant »
Et
le « après » du moment où comme députés nous intervenons.
Je peux traduire ces trois moments en trois questions
« Qui prend l’initiative »
« Qui élabore »
« Qui arbitre »
J’ajouterai à ces trois questions, trois dimensions qui sont celles de la confection de la loi aujourd’hui :
L’intervention en amont de l’Europe et des institutions internationales,
L’intervention en aval du Conseil Constitutionnel,
La place de l’opinion y compris celle organisée sous la forme de lobbies qui interviennent de façon récurrente sur un sujet et qui peuvent être des lobbies économiques ou d’Etat, voire cumuler les deux qualités !
Vous êtes d’éminents juristes, je ne reviendrai que très ponctuellement sur les dispositions constitutionnelle applicables.
Qui prend l’initiative ?
Je crois qu’il faut distinguer l’initiative en droit et l’initiative en fait.
Sans conteste le Gouvernement a l’initiative des lois.
Les dispositions constitutionnelles encadrent le droit de proposition des députés et des sénateurs ;
Si l’initiative de la loi appartient concurremment au Gouvernement et aux membres des députés, le dépôt d’une proposition de loi ne vaut pas automatiquement ni systématiquement d’abord son examen en commission puis son inscription à l’ordre du jour.
Vous le savez l’article 48 de la Constitution dispose que deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l’ordre que le Gouvernement a fixé, à l’examen des textes et aux débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour et qu’un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l’initiative des groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’à celle des groupes minoritaires.
Très concrètement cela veut dire que le nombre de propositions de lois examinées par le Parlement (et je n’évoque pas celles adoptées) est faible.
Plus de 90 % des textes adoptés sont des textes gouvernementaux. Ainsi, le dépôt d’une proposition de loi sur un sujet même important n’équivaut pas à son examen et ne préjuge en rien d’une adoption rapide.
L’initiative « en fait » relève de l’opportunité politique et là les choix présidentiels, les choix du Président de la République, Chef de la majorité sont essentiels : on l’a vu en matière de loi sur la sécurité où l’abondance des projets et dispositions tient à la volonté de montrer que l’on est actif sur le sujet€¦ce qui ne veut pas dire efficace !
Qui élabore ?
Le premier élément à avoir à l’esprit est que s’agissant majoritairement de projets c’est-à-dire de textes venant du gouvernement les services et l’administration jouent un rôle déterminant même si ils doivent suivre les orientations politiques.
L’Administration a pour elle la permanence et l’expérience et peut essayer de « recaser » des dispositions qu’elle a permettez moi l’expression en stock depuis longtemps.
L’élaboration va faire intervenir trois types d’acteurs :
Le ministre et ses services ministériels,
Le groupe majoritaire,
Les députés que je qualifierai de chefs de file : pour la majorité ce sont les présidents de commission permanente, les rapporteurs et les responsables politiques qui sont en quelque sorte ceux qui font entendre la voix du groupe majoritaire au sein de la commission compétente ; pour l’opposition ce sont les responsables de leur groupe au sein de la commission compétente et les députés spécialistes c’est-à-dire ceux qui s’investissent dans un sujet.
Les texte sont l’objet et le résultat d’une véritable « alchimie »€¦au sens de recours à des instruments bizarres et à des manipulations compliquées.
L’alchimie en question résulte des interventions de ces différents sachant que le texte peut lui-même être impacté par des manifestations d’opinion soit publique soit organisée.
Il convient aussi de dire que parfois au niveau de l’élaboration ministérielle, les parlementaires sont déjà sollicités.
Je ne parle pas ici de la pratique visant à faire porter un amendement d’initiative gouvernementale par un député ou un sénateur de la majorité.
Il arrive en effet qu’un député de l’opposition puisse être sollicité dans un groupe technique. Je fais ainsi partie d’un groupe de quelques personnes qui discute d’une possible version de la réforme du code civil et notamment de sa partie « contrats » dans la perspective de l’adoption d’une version du code civil qui pourrait servir de modèle à une directive européenne portant droit européen des contrats.
De façon pratique pour faire comprendre l’alchimie jà laquelle je faisais allusion, je citerai un texte, encore en cours de discussion, qui est une proposition de loi et qui intéressera de nombreux juriste puisqu’il s’agit d’un texte qualifié par son rapporteur et initiateur président de la commission des lois de l’Assemblée Nationale de « simplification et d’amélioration de la qualité du droit »€¦
Cette proposition de loi a été adoptée par l’Assemblée Nationale fin 2009.
Le Sénat l’a modifiée et votée le 14 décembre dernier 2010.
Le Gouvernement l’a fait largement amender par sa majorité.
Ce sont 217 articles en navette qui sont parvenues à la commission des lois de l’Assemblée Nationale.
A bien des égards ce texte est une sorte de voiture balai de diverses dispositions législatives
Je peux citer par exemple
celles modifiant l’ensemble de la réglementation applicable pour ne prendre que ces deux exemples au statut des GIP,
celles harmonisant certaines dispositions en matière pénale comme celles applicables en matière de récidive pour les délits de tromperie sur les aliments et produits d’origines,
Ou encore
celles réglant les conséquences d’une décision politico-administrative comme la fin du classement à la sortie de l’ENA .
A bien des égards, ce texte est un exemple ou plutôt un contre exemple.
Le rapporteur au Sénat l’a qualifié de fourre-tout .
Au moment de la discussion j’ai pensé à vous, étudiants et enseignants en droit et encore plus aux citoyens qui devront se retrouver dans l’ « entrelac» des dispositions finales du texte voté avec celles qu’elles vont modifier partiellement ou totalement
Un peu de droit administratif ici,
Un peu de droit civil là
du droit fiscal ailleurs
du droit de la construction un peu plus loin,
du droit de la consommation à quelques endroits,
des modifications visant le droit de la santé ou le régime disciplinaire et pénal de la marine marchande pour terminer
et j’en passe€¦
Je ne parle pas de la façon dont le texte initial a été conçu et écrit€¦
Son origine est dans une forme novatrice de partenariat public-privé au terme duquel a été délégué à un cabinet privé un travail d’identification et d’élaboration d’une première ébauche de la loi.
Evidemment le motif invoqué par le président de la commission des lois à savoir simplifier la loi était censé purger le texte de son vice initial et des aspects chaotiques de son examen.
A bien y regarder le texte change le fond de certaines dispositions puis s’arrête au milieu du gu逦le sujet en cause est ainsi un peu traité mais pas complètement.
Le Président et les rapporteurs n’en sont pas les seuls responsables€¦les nombreux parlementaires intervenant ont pu laisser cours à leur imagination ou à leurs préoccupations la plupart du temps légitimes mais pas tout à fait cohérentes vis-à-vis de l’objet qui était de simplifier€¦
Si l’objet de la loi « simplifier certains dispositifs» se voulait vaste, sa mise en Å“uvre a été focalisée sur certains domaines.
Par la suite son périmètre est devenu fluctuant en fonction de demandes variées ou nouvelles y compris celles du Gouvernement, qui a déposé au Sénat plus de quarante amendements.
Les occasions de donner une unité aux sujets traités dans le sens d’une simplification réelle au profit des usagers du droit et des consommateurs ont dès lors été abandonnées au profit d’un exercice de « pachwork » qui modifie au fond certaines dispositions tout en laissant en l’état des questions aussi voire plus importantes au fond.
J’ai pu qualifier en séance ce texte de loi « papillon »
effleurant un sujet,
passant à un autre,
sans permettre au législateur de s’y arrêter suffisamment pour en apercevoir les tenants principaux et les sources d’incertitude et de difficulté d’application.
Au final l’élaboration sorte de coproduction de multiples acteurs se révèle à mon sens erratique et dégradant la qualité du texte en question.
Qu’en inférer en termes d’élaboration ?
Qui arbitre?
C’est à l’évidence le Gouvernement.
Il dispose de multiples outils pour le faire et notamment quand sa majorité, je ne parle même pas de l’opposition, hésite ou pose des conditions
Je ne prendrai que deux exemples de ces outils, peu cités par les manuels de droit constitutionnel à savoir l’utilisation de la procédure accélérée et la demande de nouvelle délibération.
Je prendrai deux textes de lois qui ont été adoptés en utilisant ces deux outils.
La loi portant réforme de l’Hôpital et relative aux Patients, Santé, Territoires (HPST pour les spécialistes)
En première lecture ce texte a fait l’objet de 29 séances de discussion en séance publique à l’Assemblée Nationale.
1973 amendements ont été déposés.
Le texte est parti au Sénat et y a été largement réécrit. Le rapporteur de la commission mixte a évoqué « l’ampleur des modifications apportées au texte »
Il y a fait l’objet de 1295 amendements sachant que le texte final fait à peine quarante articles !
Il a fait l’objet de moitié moins de discussions en séance publique qu’à l’Assemblée Nationale soit 15.
Examiné selon la procédure accélérée, ce texte n’est revenu devant l’Assemblée Nationale que pour y être adopté en une seule séance sans véritable possibilité pour les députés de discuter je ne parle même pas de modifier le texte qui avait fait l’objet d’un accord, après réunion d’une commission mixte entre l’Assemblée Nationale et le Sénat
Seul un amendement du gouvernement a été discuté et adopté.
Voici un texte censé modifier profondément l’organisation des soins en France dont l’Assemblée a discuté mais dont elle n’aura discuté que peu des dispositions en vigueur !
Le gouvernement peut faire valoir les statistiques relatives aux nombres d’heures de débats dans l’hémicycle.
Il n’empêche que le recours systématique à la procédure d’urgence finit par poser un véritable problème démocratique et constitutionnel.
Que le Gouvernement ait systématiquement recours à la procédure d’urgence revient à vider complètement de son sens la procédure, prévue par la Constitution, de la double lecture par chacune des assemblées.
Pourquoi existe-t-elle, si le Gouvernement peut systématiquement s’en dispenser sans porter atteinte à la qualité et à la nature des débats ?
La loi de finances initiale pour 2011
Ce texte a été marqué par de très longs débats à l’Assemblée Nationale. Près de 40 séances publiques en première lecture hors les réunions de commissions !
Le 17 novembre au moment du vote en première lecture du projet de loi de finances pour 2011 le gouvernement a demandé une nouvelle délibération sur une dizaine d’articles(l’article 48 et état B, ainsi que des articles 52, 56, 59, 60 bis, 60 decies, 66 ter, 86 quinquies et 90 de la seconde partie du projet de loi de finances).
A cette occasion la majorité (UMP) est revenue sur ses précédents votes.
Si l’Assemblée (majorité et opposition) a consacré de très longues heures à débattre de sujets importants (et à obtenir parfois des consensus pendant la discussion parlementaire), le Gouvernement a pu remettre en cause une large partie de ce travail en une seule séance !
Plusieurs parlementaires de la majorité ont d’ailleurs exprimé leur désarroi face à l’utilisation de cette procédure
Cet exemple est de nature à faire comprendre que la pratique du fait majoritaire est déterminante !
En guise de conclusion sur « qui propose, élabore et arbitre » la loi
Il y a une logique institutionnelle forte.
Dans le système français : le Président est élu au suffrage universel, le 1er Ministre est l’exécutant du Président (sauf cohabitation), enfin le fait majoritaire condamne à «la subordination » les députés de la majorité présidentielle et exclut le plus souvent l’opposition de la discussion productive quant aux mesures finalement adoptées.
Le dispositif est de nature orthopédique, c’est-à-dire, étymologiquement, de nature à « rendre droits les enfants ». En l’occurrence, celui-ci vise à corriger les éventuelles défaillances d’une majorité.
J’ajouterai trois observations sur l’équilibre général en évoquant
l’intervention en amont de l’Europe et des institutions internationales,
l’intervention en aval du Conseil Constitutionnel,
la place de l’opinion y compris celle organisée sous la forme de lobbies qui interviennent de façon récurrente sur un sujet et qui peuvent être des lobbies économiques ou d’Etat, voire cumuler les deux qualités !
Tout d’abord l’Europe
Je suis membre de la commission des affaires européennes à l’Assemblée Nationale.
Je suis amenée à rapporter sur des projets de textes européens élaborés par divers acteurs : conseil, commission et parlement. Je propose des résolutions afin d’influer sur les acteurs qui vont eux-mêmes élaboré les textes à Bruxelles et Strasbourg.
Pour ne prendre que cet exemple, la commission a sur ma proposition adopté un rapport qui a été envoyé au gouvernement et aux parlementaires européens afin de mieux préserver les droits des consommateurs français mais aussi des autres pays en proposant une harmonisation maximale ciblée de façon à ce que chaque Etat puisse renforcer sa législation nationale tout en maintenant le principe de dérogation aux dispositions communes.
Il y a là un jeu subtil qui nécessite de nombreux contacts entre Institutions mais aussi de la concertation avec les acteurs de la vie économique et sociale que j’ai entendus au travers de nombreuses auditions.
Le Conseil Constitutionnel
Celui-ci a rendu une décision importante sur la loi dite LOPSI 2.
Les interventions des députés de l’opposition lors de la discussion en séance publique ont nourri sa décision.
A titre personnel j’avais souligné les risques de la délégation faite par l’autorité publique à des entreprises privées qui pourraient surveiller la voie publique.
Il est clair que la loi est celle adoptée par le Parlement dans le domaine qui lui est réservé, mais encore faut-il ajouter, sous le contrôle du Conseil Constitutionnel.
L’opinion
C’est à l’évidence un acteur majeur !
Je ne parlerai pas de l’ « opinion publique » en général qui n’existe peut-être pas mais de l’ « opinion organisée ».
Celle qui est capable de peser dans le débats, les médias, la rue, ou encore directement auprès des décideurs.
Concernant cette dernière fraction on parle de lobbies.
S’ils sont écoutés cela ne veut pas dire qu’ils sont entendus.
Je suis favorable à ce que tous les organisations et groupes d’intérêts reçus et auditionnés soient identifiés et enregistrés de façon publique.
Par ailleurs je suis favorable à ce que parlementaires déclarent :
tout intérêt ou activité qu’il ont dans une entreprise, une organisation même non lucrative qui bénéficierait d’aides matérielles ou financières, directes ou indirectes, d’entreprises ou d’organisations elles-mêmes financées par le secteur privé ou public,
tout cadeau ou présent y compris les invitations à des déjeuners ou voyages de travail, à partir d’un certain montant€¦
toute aide directe ou indirecte dont ils bénéficieraient par une entreprise dans le cadre de leurs fonctions électives.
Je terminerai par une réflexion à caractère disons plus philosophique.
J’ai tenté de répondre à la question de « qui fait la loi ?», mais je pense que les parlementaires devraient avoir pour interrogation principale « pourquoi fait-on des lois ? ».
Historiquement et pour faire simple « Faire des lois » a été jugé nécessaire pour assurer l’ordre et la sécurité et préserver l’Etat et protéger les membres de la société.
Plus récemment, la recherche de la justice, ce qui revient à chacun comme le disait l’Empereur Justinien, s’est imposé progressivement !
La loi n’est pas seulement une technique juridique, elle devrait être une doctrine de justice, une sorte de canon universel de la pratique sociale comme le rappelle l’éminent historien Aldo SCHIAVONE, auteur de « l’invention du droit en Occident ».
A ce titre le tryptique
moins de lois,
plus de lois accessibles et intelligibles,
des lois moins indifférentes aux questions de justice
devrait guider notre façon de faire.
Merci de votre attention.
Marietta KARAMANLI