Fin septembre 2016 la commission des lois dont je suis membre a autorisé la publication du rapport d’information portant bilan de son activité.
La commission a examiné depuis 2012, 183 projets, propositions et résolutions pour 83 lois promulguées, c’est-à-dire arrivées à leur terme, après examen, vote et décision du Conseil constitutionnel.
La promulgation est l’acte du Président de la République donnant force à la loi et la rendant obligatoire.
Si sur les 83 lois promulguées, 31 sont issues de propositions, faites par des députés et sénateurs (à la différence des projets qui émanent du gouvernement), cette proportion rend compte d’un partage entre l’exécutif et le législatif fondé sur 1) l’accord du gouvernement a accepté l’objet et les principales dispositions 2), parfois, sur une sollicitation du gouvernement aux députés à porter un texte.
En tout état de cause, cet équilibre n’est que le résultat d’un accord de l’exécutif à laisser faire jusqu’au bout et non l’effet d’un équilibre des pouvoirs, entre gouvernement et parlement, comme l’exprime le système présidentiel aux Etats-Unis. En France, la primauté du Chef de l’Etat sur le Premier ministre et du gouvernement sur l’Assemblée Nationale font que celle-ci n’existe dans l’adoption des textes qu’autant que le gouvernement y consent.
De nombreuses dispositions de la Constitution le permettent. D’ores et déjà un des deux candidats de la primaire à droite estime qu’il gouvernera beaucoup par ordonnances en demandant à sa majorité de lui déléguer le droit de légiférer à sa place.
Croire que l’absence de discussion au fond permet une appropriation des lois par un pays est plutôt une idée de retour vers le passé.
Me concernant lors de cette séance du 21 septembre 2016, j’ai appelé l’attention du Président de la Commission et de mes collègues sur la nécessité de mieux prendre en compte l’actualité du droit européen qui fixe, dans toute une série de matières, les objectifs, dispositions ou mesures à appliquer au plan national.
J’ai rappelé l’importance du droit de la Convention Européenne des Droits de l’Homme. (CEDH) (1).
Lors de la séance, le Président de la commission des lois a conclu en reconnaissant la nécessité d’engager une nouvelle étape de veille à l’égard de l’Europe et de son droit.
(1) Convention internationale qu’un même candidat de la droite menace de quitter au motif que la France a été condamnée pour ne pas avoir accepté de reconnaître la filiation d’enfants que leur mère française demandait après qu’elle ait eu recours à une gestation pour autrui à l’étranger.
En l’espèce c’est l’intérêt de l’enfant qui a primé sur l’absence de droit né d’un recours à « une technique » non autorisée en France.
Quitter pour ce seul motif une telle convention serait malvenu ; comme le note un grand quotidien régional, pour « un pays qui se présente comme celui des droits de l’Homme, une telle décision engendrerait des tensions internes et très probablement des difficultés en termes de relations internationales ».
Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, Mercredi 21 septembre 2016, Séance de 10 heures
Compte rendu n° 106, Présidence de M. Dominique Raimbourg, Président
La réunion débute à 10 heures.
Présidence de M. Dominique Raimbourg, président.
La Commission examine le bilan de l’activité de la Commission et de l’application des textes relevant de sa compétence (M. Dominique Raimbourg).
M. le président Dominique Raimbourg.
Le bilan que je vous présente témoigne tout d’abord de l’importance du travail de notre commission. Nous avons examiné 183 textes depuis 2012, dont 152 textes de loi renvoyés au fond à la commission des Lois (94 propositions et 58 projets). Ces textes ont donné lieu à 83 lois promulguées. Parmi celles-ci, 31 sont issues de propositions de loi, soit 37 % du total. Nous avons examiné 15 342 amendements, dont 6 239 ont été adoptés. Hors projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale, le travail de la commission des Lois a occupé 40 % du temps de séance depuis 2012. Ce chiffre est monté à 47 % en 2015-2016. Au cours de cette session, nous avons examiné 22 des 42 lois promulguées.
La proportion relativement importante de propositions de loi dément en partie la critique selon laquelle nous serions « sous la coupe » de l’exécutif : cette tutelle existe, mais il nous reste tout de même une marge de manœuvre.
M. Patrick Devedjian.
Vous n’êtes pas dupe, monsieur le président !
M. le président Dominique Raimbourg.
Il y a tout de même un certain nombre de propositions de loi qui sont adoptées.
Troisième point : les propositions de loi de l’opposition. Sept ont été adoptées. En outre, quatre sont encore en navette après un vote par l’Assemblée nationale ; sauf erreur de ma part, certaines ont été reprises dans d’autres textes ou vont être intégrées à des textes qui seront votés. Quatre autres lois nées d’une initiative conjointe de la majorité et de l’opposition ont été adoptées ; une autre est en navette au Sénat. On voit qu’un certain nombre de textes présentés par l’opposition sont adoptés.
Quatrième point : la question des décrets d’application. Pour l’étudier, nous nous sommes penchés sur les 69 lois qui datent de plus de six mois, considérant qu’il faut bien un certain temps avant que les décrets d’application ne soient pris. Parmi ces lois, 36 devaient entraîner la publication d’un décret d’application, qui concernait 284 dispositions ; 249 ont été promulguées, soit 88 % : c’est, ici encore, relativement satisfaisant. Des retards existaient pour neuf lois le 30 juin 2016, il en reste huit en tenant compte des décrets publiés cet été. Je signerai tout à l’heure, si vous m’autorisez à le faire en approuvant la publication du présent rapport, les lettres au ministre demandant la publication de ces décrets. Il faut souligner la réactivité dont fait désormais preuve le ministre des relations avec le Parlement, depuis que M. Ollier a créé le comité de suivi d’application des lois, repris par les différents ministres qui lui ont succédé.
J’aimerais que l’on aille un peu plus loin, en évaluant non seulement la publication des textes, mais l’impact réel des lois, leur effet sur la vie quotidienne de nos concitoyens, comme nous sommes en train de le faire à propos de la loi du 6 août 2012 sur le harcèlement sexuel. Je vous propose de lancer plusieurs travaux en ce sens : sur les lois du 6 décembre 2013 relatives à la fraude fiscale et au procureur financier, sous la conduite de deux rapporteurs, Mme Mazetier et M. Warsmann ; sur la loi du 20 juin 2014 relative à la révision des condamnations pénales, avec comme rapporteurs MM. Tourret et Fenech ; sur l’égalité homme-femme, en lien avec le Comité d’évaluation et de contrôle (CEC), sous l’égide de MM. Denaja et Geoffroy. Si certains parmi vous souhaitent se livrer au même travail sur d’autres sujets, nous sommes preneurs de leurs propositions.
M. Alain Tourret
Plus le rôle de la commission des Lois sera important, plus le contrôle de l’exécutif sera une réalité.
La volonté d’exercer ce contrôle est réelle ; je vous en donne acte, monsieur le président, comme à votre prédécesseur. Cependant, des problèmes se posent. En particulier, les rapporteurs pour avis disposent de pouvoirs très limités, plus que s’ils étaient rapporteurs spéciaux ; c’est inconcevable. Je suis actuellement rapporteur pour avis du budget de la fonction publique, comme je l’ai été entre 1997 et 2002 ; je ne peux ni aller perquisitionner, ni proposer des sanctions dans le cas où l’administration refuse de nous communiquer certains documents, ni me faire accompagner par des experts. Je ne peux pas non plus associer l’opposition à ma démarche. Les rapporteurs pour avis devraient former un binôme majorité-opposition, comme les rapporteurs spéciaux. Rien ne sera possible sans un renforcement des droits de l’opposition. Je ne parle pas de ce qui peut nous arriver l’an prochain, mais, avec une grande sagesse, d’aujourd’hui ! (Sourires.)
Mme Marietta Karamanli.
Ce rapport montre la charge de travail qui a pesé sur notre commission, l’empêchant d’assurer une veille européenne aussi complète que l’actualité le demandait. Je songe notamment aux évolutions en cours des dispositions applicables en matière de sécurité ou de droits d’auteur, ainsi qu’aux arrêts récents de la Cour européenne des droits de l’homme, en particulier concernant la violation du droit au respect de la vie privée des enfants ou la surpopulation carcérale. Voilà qui devrait nous conduire à relancer cette partie de notre activité en cette rentrée parlementaire, ainsi qu’à évaluer l’application des dispositions venant de l’Union européenne ou du Conseil de l’Europe. Je vous fais part de ma disponibilité pour mener ce travail, monsieur le président, puisque vous nous invitez à le faire.
Mme Cécile Untermaier.
Merci, monsieur le président, de toutes ces données. Elles nous confortent dans la voie que nous suivons depuis 2012 en accomplissant un travail substantiel, de qualité, et en nous souciant de son application.
J’aimerais leur ajouter, au bénéfice de la commission des Lois, la création de la mission d’information sur l’application de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques. Grâce à ce dispositif inédit, nous avons pu, compte tenu du grand nombre d’articles que comporte le texte et de décrets d’application qui en découlent, appeler le Gouvernement à s’engager sur des délais et sur le contenu des règlements qu’il doit prendre, afin que la loi soit effective et conforme – c’est bien le moins – à la volonté du législateur. Cette initiative importante et intéressante devrait pouvoir être renouvelée s’agissant des gros textes dont le suivi nécessite un tel travail, en co-construction avec le Gouvernement. Mais cela ne résout pas tout : cette mission a permis de constater que le Gouvernement pourrait mieux faire en matière de décrets, sans doute en anticipant les difficultés à résoudre compte tenu des orientations choisies par le législateur.
M. le président Dominique Raimbourg.
Monsieur Tourret, avez-vous rencontré des obstacles que les pouvoirs que vous demandez auraient permis de lever, ou est-ce à une analyse théorique que vous vous livrez ?
M. Alain Tourret.
Il s’agit d’abord d’une analyse des textes. Mais la tâche du rapporteur pour avis est extraordinairement difficile. Dans le cas du budget de la fonction publique, c’est le contrôle de l’administration qui est problématique. Nous n’avons pas d’experts à nos côtés pour vérifier ce qu’avance l’administration, qui nous donne des documents très faibles lorsque nous lui en demandons, des pièces qui ont été préparées année après année et qu’elle se contente de nous envoyer. Un exemple : il a fallu un rapport spécifique sur le temps de travail des fonctionnaires pour que soient publiées des informations que j’avais demandées à neuf reprises sans jamais obtenir de réponse !
M. le président Dominique Raimbourg.
Dont acte. Madame Karamanli, nous allons travailler sur les questions que vous avez mentionnées.
La Commission autorise le dépôt du rapport d’information sur l’activité de la commission des Lois et l’application des textes relevant de sa compétence.
Source photo : capture image à partir de la vidéo de la réunion de la commission des lois le 26 septembre 2016 sur le site de l’Assemblée Nationale