La Commission des affaires européennes de l’Assemblée Nationale a à connaître d’un projet de directive qui vise à harmoniser les législations nationales dans le sens d’un meilleur accès des personnes à l’avocat dans les procédures pénales.
Nous avons, avec mon collègue Guy Geoffroy (UMP) préparé et présenté ( le 29 novembre 2011) un rapport en vue que notre Assemblée prenne position sur ce projet.
Nous avons travaillé ensemble sans gommer nos différences.
Le rapport que nous avons établi vise à faire que le droit français soit pris en compte mais aussi que notre droit prenne en compte les avancées possibles de la législation européenne ainsi que les principes dégagés par la Cour Européenne des Droits de l’Homme qui applique, elle, la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme.
La proposition de directive a pour base l’article 82, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui dispose que « dans la mesure où cela est nécessaire pour faciliter la reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaires, ainsi que la coopération policière et judiciaire dans les matières pénales ayant une dimension transfrontière, le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de directive conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent établir des règles minimales. Ces règles minimales tiennent compte des différences entre les traditions et systèmes juridiques des Etats membres€¦ ».
Concrètement la proposition vise à mettre en Å“uvre un droit d’accès à l’avocat étendu pour toute personne soupçonnée ou poursuivie en matière pénale.
L’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui a la même valeur juridique que les traités, consacre le droit à un procès équitable.
L’article 48 garantit les droits de la défense, tout comme l’article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH).
Le droit d’accès à l’avocat est l’un des éléments centraux du droit à un procès équitable.
Le contexte français actuel a été marqué par une réforme de la garde à vue intervenue tout récemment suite notamment à une décision du Conseil constitutionnel et à trois arrêts de la Cour de cassation.
Le Conseil le Conseil Constitutionnel avait, dans une décision du 30 juillet 2010, déclaré contraire à la Constitution le régime de garde à vue tel qu’il existait, c’est à dire prévoyant l’intervention d’un avocat limitée à un entretien confidentiel de 30 minutes en début de garde à vue sauf autres régimes dérogatoires. Il avait jugé qu’au regard des dispositions alors applicables qui autorisaient l’interrogatoire d’une personne gardée à vue ne permettaient pas à la personne ainsi interrogée, retenue contre sa volonté, de bénéficier de l’assistance effective d’un avocat.
Le nouveau régime tel qu’il résulte de la loi de 2011 est celui-ci.
En application de l’article 63-3-1 du code de procédure pénale, dès le début de la garde à vue, la personne peut demander à être assistée par un avocat.
Les possibilités d’action de l’avocat sont précisément encadrées par le code de procédure pénale. L’avocat a accès au procès verbal de notification du placement en garde à vue, au certificat médical et aux procès verbaux d’audition. Il peut immédiatement s’assurer que la personne gardée à vue s’est vue notifier ses droits.
S’il ne peut pas faire de copie du dossier, l’avocat a la possibilité de prendre des notes. Il peut également en prendre lors des auditions et confrontations lors desquelles il peut désormais être présent.
Son rôle est toutefois limité puisqu’il ne pourra poser de questions qu’à l’issue de l’audition ou de la confrontation.
Il dispose d’un délai de deux heures pour se déplacer dans les locaux de police et assister son client.
Le report de l’accès à l’avocat est possible mais reste l’exception.
Très récemment le Conseil constitutionnel, saisi d’une Question Prioritaire de Constitutionnalité, a validé la loi d’avril 2011.
Le projet de directive va plus loin.
Les personnes soupçonnées ou poursuivies devraient avoir accès à un avocat dans les meilleurs délais et, en tout état cause :
avant le début de tout interrogatoire ;
lorsqu’un acte de procédure ou la collecte de preuve exige la présence de la personne concernée ou l’autorise d’après le droit national, sauf si l’obtention de preuve risque d’être compromise ;
dès le début de la privation de liberté (article premier) ;
La personne aurait le droit de rencontrer l’avocat qui la représente.
L’avocat aurait le droit d’assister à tout interrogatoire ou audition, de poser des questions, de demander des éclaircissements et de faire des déclarations, enregistrées conformément droit national.
L’avocat aurait le droit d’être présent lors de toute autre mesure d’enquête ou de collecte de preuve qui exige ou autorise la présence de la personne soupçonnée ou poursuivi, sauf si l’obtention de preuve risque d’être compromise. L’avocat aurait aussi le droit de contrôler les conditions de détention de la personne soupçonnée ou poursuivie et d’accéder au lieu de détention à cet effet.
Plusieurs Etats dont la France ont émis des réserves et ont rappelé l’équilibre à respecter entre la protection des droits individuels et l’intérêt public, à travers la poursuite efficace des délinquants et des criminels.
La directive selon que son champ d’application, notamment à l’égard des personnes entendues, sera plus ou moins étendu pourrait aller au-delà de ce que garantit la jurisprudence actuelle du Conseil Constitutionnel. Celle-ci limite l’intervention de l’avocat au cas de la personne retenue par la police et ne fait pas de son absence lors d’un entretien auquel la personne a consenti librement un motif de non-conformité de la loi.
Le projet de la Commission prévoit que la directive s’applique « dès le moment où une personne est informée par les autorités compétentes d’un Etat membre, par notification officielle ou par tout autre moyen, qu’elle est soupçonnée d’avoir commis une infraction pénale ».
Ainsi le point de départ ainsi défini ne coïncide pas avec la mise en garde à vue mais est beaucoup plus large et est basé sur la notion de « suspect. Le droit à l’avocat s’applique à toutes les auditions et interrogatoires, avec ou sans privation de liberté, ce qui n’est pas couvert par notre loi garde à vue.
Je considère, qu’au delà des décisions rendues par la CDEH, spécifiques à la situation de chaque pays, le principe d’accès à l’avocat doit évidement s’interpréter de façon large et qu’il ne faut pas attendre un ajustement interprétatif au cas par cas par la CEDH pour adopter la directive en ce qu’elle étendrait l’intervention des avocats à tout moment de la procédure.
La procédure d’élaboration et d’adoption de de cette directive va faire l’objet de nouvelles discussions auxquelles j’entends bien participer de façon positive pour élargir les garanties reconnues aux personnes.
Commission des affaires européennes, mardi 29 novembre 2011
16 h 45, Compte rendu n° 229, Présidence de M. Pierre Lequiller Président
II. Communication d’étape de M. Guy Geoffroy et de Mme Marietta Karamanli sur la proposition de directive relative à l’accès à l’avocat (E 6330)
M. Guy Geoffroy, co-rapporteur.
Le sujet de l’accès à l’avocat dans le cadre des procédures pénales est sensible et demeure soumis à discussion. Nos conclusions d’étape ont pour objet de présenter notre position sur la proposition de directive relative à l’accès à l’avocat, en l’état actuel des débats. Seize Etats membres sur vingt-sept ont déjà une opinion bien formée sur ce texte, huit Etats membres y étant favorables, trois Etats membres émettant de vraies réserves et cinq Etats membres, dont la France, étant très réservés, voire défavorables. Ces cinq Etats membres, dont la France, ont fait part de leur opposition à la proposition initiale dans une note du 22 septembre 2011.
Il s’agit ici de prolonger le travail engagé à Tampere en 1999.
Les évolutions institutionnelles du traité de Lisbonne donnent à cette question une acuité particulière avec la procédure de co-décision et le vote à la majorité qualifiée.
La feuille de route du 4 décembre 2009 sur les garanties procédurales des suspects ou des personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales portait sur six éléments appelés à structurer l’approche européenne.
La troisième mesure prévue porte sur l’accès à l’avocat. Il est également nécessaire de veiller à la sécurité juridique des procédures pénales dans chaque Etat membre. Il convient de souligner les grandes différences existant entre les systèmes judiciaires pénaux des Etats.
En ce qui nous concerne, avec Marietta Karamanli, nous avons bien à l’esprit les débats de l’année 2011, qui a été une année de grandes turbulences s’agissant de la garde à vue. Nous n’avons pas souhaité gommer nos différences mais, au contraire, mettre nos réflexions en commun.
Le point auquel nous sommes arrivés en avril 2011 va, pour certains, trop loin et est, pour d’autres, un point de départ vers de nouvelles évolutions. La directive vise à créer un accès à l’avocat pour toute personne suspectée, bien en amont de la privation de liberté en garde à vue. Il existe une distorsion entre le droit européen et notre droit positif, lequel prévoit un accès à l’avocat pour les personnes mises en garde à vue, et qui demeure attaché à la présence de l’avocat dès lors qu’il existe une privation de liberté.
Le projet fait suite à une proposition de décision-cadre de 2004, plus globale, et sur laquelle les négociations avaient échoué en 2007. C’est ainsi que les droits procéduraux ont été abordés selon une approche progressive dans la feuille de route de 2009. Les conclusions que nous proposons sont à la fois positives et critiques. Il existe un équilibre à atteindre entre la poursuite des personnes impliquées dans des infractions pénales et le respect des droits de la défense. La notion de suspect demeure difficile à appréhender car elle relève davantage du droit anglo-saxon et pas de notre droit positif.
Les droits fondamentaux garantis par la charte des droits fondamentaux et la convention européenne des droits de l’homme sont applicables à tous.
La jurisprudence n’est pas encore totalement stabilisée aujourd’hui. La charte des droits fondamentaux et la convention européenne des droits de l’homme vont dans le même sens.
Mais l’analyse de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme nécessite que l’on y regarde de près. Selon nous, la proposition ne semble pas s’appuyer sur des éléments capables de transcender les différences entre les systèmes juridiques des Etats membres.
Notre travail de réflexion a été réalisé en commun. Il n’a pas été soumis, ne serait-ce que pour information, au gouvernement, le parlement ayant ses prérogatives.
Nous ne sommes pas très éloignés des questions posées par la France et ses quatre partenaires. Dans les conclusions, nous vous proposons de soutenir les objectifs de la feuille de route de 2009, de mieux prendre en compte les différentes traditions juridiques des Etats membres, de souligner l’articulation nécessaire avec la jurisprudence de la CEDH. Nous voulons aussi considérer que la question de l’accès à l’avocat pour les personnes entendues, soupçonnées ou mises en cause est éminemment politique
Pour franchir les étapes, il faut bien définir les objectifs et les moyens. Ainsi, la question de l’aide juridictionnelle, qui est liée à cette proposition de directive, doit être traitée de manière cohérente. Ce serait en effet un formidable enterrement de première classe, qu’il s’agisse de méconnaissance ou d’un début de double-jeu, que de nier le lien entre les deux.
Il ne peut pas exister de droit absolu de la présence à l’avocat à des moments de la procédure qui ne le justifient pas et nous nous interrogeons également sur la question du contrôle des lieux de détention par l’avocat, qui interfère avec, dans notre pays, l’existence du contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Nous jugeons qu’il est inopportun de permettre à une personne arrêtée de communiquer directement avec un tiers, notre droit positif permettant de faire prévenir un tiers ou des autorités consulaires.
Il semble ici que la proposition de directive se fonde davantage sur les procédures accusatoires et non sur des procédures telles que la nôtre, plus inquisitoires.
Enfin, il est nécessaire de prévoir des régimes dérogatoires strictement encadrés permettant de reporter le droit d’accès à l’avocat, en considération de raisons impérieuses tenant aux circonstances particulières de l’enquête, pour les catégories d’infraction les plus graves.
En conclusion, les lignes directrices de la feuille de route doivent demeurer à l’esprit des négociateurs et un certain nombre de points doivent être repris pour garantir l’efficacité du dispositif.
Mme Marietta Karamanli, co-rapporteure.
Il s’agit d’une directive dont l’examen est délicat.
Nous avons aujourd’hui choisi de présenter une communication et des conclusions qui détaillent ce qui peut être acté et ce qui doit être retravaillé.
Cette stratégie de réaliser une communication d’étape, comme pour la directive relative aux droits des consommateurs, pour laquelle notre position d’étape avait permis de faire évoluer les négociations au Parlement européen.
Nous pourrons ensuite revenir devant vous sur cette question. Nous avons notamment entendu la chancellerie.
Mais nous avons choisi de vous présenter des éléments complets, tirés en particulier de nos auditions, au-delà de la seule chancellerie. Le contexte français est marqué par la réforme de la garde à vue, suite à la décision du Conseil constitutionnel et à trois arrêts de la Cour de cassation intervenus en 2010. Nous y ferons référence dans la communication en donnant les éléments des décisions du Conseil constitutionnel.
La proposition de directive va beaucoup plus loin que le droit français et prévoit un droit d’accès à un avocat dans les meilleurs délais et, en tout état de cause, avant le début de tout interrogatoire, lorsqu’un acte de procédure ou la collecte de preuves exige ou autorise la présence de la personne concernée €“ sauf si l’obtention de preuves risque d’être compromise €“ et dès le début de la privation de liberté.
L’avocat aurait des droits étendus : il pourrait assister à tout interrogatoire ou audition, poser des questions, demander des éclaircissements et faire des déclarations. Il aurait le droit de contrôler les conditions de détention de la personne soupçonnée ou poursuivie et d’accéder au lieu de détention à cet effet.
Grâce à des normes minimales, une certaine harmonisation des systèmes pénaux est visée, les pays nouvellement arrivés dans l’Union devant mettre en Å“uvre un droit protecteur des droits fondamentaux.
La proposition de directive pourrait aller au-delà de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, notamment à l’égard des personnes entendues. Le Conseil constitutionnel limite la nécessaire présence de l’avocat aux cas de garde à vue et ne fait pas de son absence lors d’un entretien auquel la personne a consenti librement un motif de non-conformité de la loi.
Nos conclusions reprennent les cinq idées principales suivantes :
– il est nécessaire de prendre en compte les différentes traditions juridiques ;
– la nécessaire garantie des droits des personnes entendues, soupçonnées ou mises en cause doit être rappelée ;
– le sujet est politique, en termes d’objectifs et de moyens. Il est donc nécessaire de réfléchir également aux moyens de mise en Å“uvre concrète des droits ;
– l’articulation des droits nationaux avec la jurisprudence de la CEDH doit être soulignée et il faut également être attentif à son évolution ;
– enfin, les points 6 et 7 ont trait aux conditions dans lesquelles l’accès à l’avocat devrait être garanti.
Le point 8 rappelle que l’intervention de l’avocat est un principe contre lequel il ne faut pas aller. Et les exceptions doivent être strictement encadrées, dûment justifiées par la nature de l’infraction et les raisons impérieuses tenant aux circonstances particulières de l’enquête.
Ces conclusions nous permettront d’ouvrir le dialogue avec le Parlement européen et la Commission européenne. Elles sont nuancées et rappellent à la fois les points d’accord et les difficultés.
M. Gérard Voisin.
Je voudrais demander aux rapporteurs si cette directive doit faire l’objet d’un vote à la majorité qualifiée. En outre, je me demande si, s’agissant de questions de procédure, une partie importante des questions traitées ne relève pas au titre de la subsidiarité des compétences nationales.
Mme Marietta Karamanli, co-rapporteure.
L’adoption du texte se fera à la majorité qualifiée au Conseil.
M. Guy Geoffroy, co-rapporteur.
S’agissant de la subsidiarité, cette question peut se poser. Mais, au-delà, la question de fond est que cette directive semble relever d’une procédure accusatoire où une partie des droits de la défense est garantie par la procédure en elle-même. C’est pourquoi nous devons indiquer les points sur lesquels la Commission européenne ne doit pas aller trop loin dans ses propositions car ils impliqueraient de transformer profondément notre procédure inquisitoire. Ton analyse est fondée et nous avons voulu que soit prise en compte non l’identité de chaque système. A nos yeux, l’équité doit produire tous ses effets dès la première heure. La proposition de directive butte sur la notion de « suspect » qui n’existe pas en tant que telle dans notre droit. Je voudrais également insister sur le problème de la sécurisation des procédures judicaires en cours. Elles ont été bousculées par la Cour de cassation qui est allée au-delà de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et nous ne sommes pas à l’abri d’une jurisprudence de la CEDH (Cour européenne des droits de l’homme) qui les remettrait en cause. Nous voyons bien dans quel sens va cette jurisprudence. Il convient de veiller ne pas être en porte-à-faux par rapport aux normes constitutionnelles car nous risquerions de voir notre système juridique interpellé par des jurisprudences qui s’imposeraient à lui. Nous ne voulons pas mettre notre gouvernement en difficulté dans ce domaine, mais nous devons comprendre que la Commission européenne raisonne en fonction de principes qui sont distancés des réalités nationales. Aussi souhaitons-nous proposer à la Commission de mieux prendre en compte les réalités des systèmes nationaux.
Mme Marietta Karamanli, co-rapporteure.
Nous nous situons dans une harmonisation a minima car, ce qui est recherché, c’est la coopération judiciaire pénale.
Il est important de marquer nos positions vis-à-vis de la Commission européenne et le Parlement européen. Si la communication fait référence aux décisions du Conseil constitutionnel, elle ne les interprète pas. Nous rappelons les éléments nécessaires.
Les droits de la personne entendue, qui peut notamment refuser de l’être, doivent également être pris en compte. Il existe des évolutions, une personne pouvant être d’abord entendue avant d’être soupçonnée et, le cas échéant, mise en cause.
Le Président Pierre Lequiller.
Je remercie les rapporteurs pour ce travail extrêmement intéressant et je suis frappé par une de leurs phrases indiquant que cette directive était d’inspiration plus accusatoire qu’inquisitoire. Je souhaiterais que la conclusion soit modifiée en ce sens.
Puis la Commission a adopté les conclusions suivantes :
« La Commission des affaires européennes,
Vu la proposition de directive de directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit d’accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et au droit de communiquer après l’arrestation (COM (2011) 326 final/n° E 6330),
1. Soutient pleinement les objectifs posés par la feuille de route visant à renforcer les droits procéduraux des suspects ou des personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales du 4 décembre 2009, intégrée au programme de Stockholm adopté le 11 décembre 2010 ;
2. Rappelle que la proposition de directive, qui semble plus adaptée aux procédures de type accusatoire, devra mieux prendre en compte les différentes traditions juridiques des Etats membres, et en particulier les procédures qui sont davantage de type inquisitoire, telles qu’elles sont en particulier pratiquées en France, en application de l’article 82 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et tendre vers une garantie optimale des droits reconnus aux personnes entendues, soupçonnées ou mises en cause, tout en préservant la conduite efficace des enquêtes menées et des procédures pénales;
3. Rappelle, en matière d’accès à l’avocat au cours d’une procédure pénale, la nécessaire articulation des droits nationaux avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et son évolution ;
4. Considère que la question de l’accès à l’avocat pour toute personne soupçonnée d’avoir commis une infraction pénale relève d’une décision politique, tant en termes d’objectifs que de moyens, et d’une définition de l’équilibre à atteindre entre les droits des personnes entendues, soupçonnées ou mises en cause et les nécessités de l’enquête. Elle doit être pesée très attentivement et requiert une étude d’impact détaillée portant, d’une part, sur les conséquences d’un tel accès sur l’équilibre général des systèmes pénaux des Etats membres et, d’autre part, sur son nécessaire financement en matière d’aide juridictionnelle ;
5. Recommande que la question de l’aide juridictionnelle soit traitée conjointement ou en lien avec la proposition de directive relative au droit d’accès à un avocat précitée ;
6. Estime que la proposition de directive n’encadre pas suffisamment le droit d’accès à un avocat, notamment s’agissant de sa présence lors de tout acte de procédure ou de collecte de preuves requérant ou autorisant la présence de la personne soupçonnée, de son droit à contrôler les lieux de détention, de l’obligation d’attendre l’avocat avant de procéder à un interrogatoire ou à une audition et des possibilités d’intervention de l’avocat au cours d’un interrogatoire ou d’une audition ;
7. Juge inopportune la proposition de permettre à une personne arrêtée de communiquer avec un tiers ou des autorités consulaires, le droit français mettant en Å“uvre le droit de faire prévenir un tiers ou des autorités consulaires ;
8. Juge qu’il est nécessaire de prévoir des régimes dérogatoires strictement encadrés permettant de reporter le droit d’accès à l’avocat, en considération de raisons impérieuses tenant aux circonstances particulières de l’enquête, pour les catégories d’infraction les plus graves. »